זוהמה חוקתית

"ממשלת חילופים" - זהו המונח החדש שנכנס למשפט החוקתי של מדינת ישראל, מעין יצור-כלאיים שנתפר בחקיקה פרסונלית ונסיבתית לטובת האינטרסים של נתניהו וגנץ ● אין לזה אח ורע בשום מדינה, מערבית או לא ● וגם אם יקום אחריהם מנהיג אחראי, שיבקש לתקן את החרפה הזו, יהיה קשה מאוד לנקות את ערימת הנזקים החוקתיים שהם מאיימים לחוקק ● פרשנות

21/04/2020 06:09
בנימין נתניהו ובני גנץ, מונטז׳ (צילום: פלאש90)

השינויים שבנימין נתניהו ובני גנץ זוממים להכניס בחוקי היסוד של מדינת ישראל – ובפרט בחוק יסוד הממשלה ובחוק יסוד הכנסת – הם זוהמה חוקתית.

אי אפשר להימנע מההגדרה מרחיקת הלכת הזו, נוכח מצבור העיוותים והזוועות המשפטיות שהם מבקשים לחוקק, בחקיקת בזק, בשבועיים הקרובים ובטרם תושבע ממשלתם. גם אם יקום אחריהם מנהיג אחראי, שיבקש לתקן את החרפה הזו, יהיה קשה מאוד לנקות את ערימת הנזקים החוקתיים שהם מאיימים לחוקק.

נראה שתשפוכת העיוותים הזו באה ליצור אפקט פסיכולוגי של הלם ותדהמה, אולי אף ייאוש. כשמתקיפים את יסודות המשטר החוקתי והדמוקרטי מכל כך הרבה כיוונים, התוצאה הראשונית היא הלם.

נראה שתשפוכת העיוותים הזו באה ליצור אפקט פסיכולוגי של הלם ותדהמה, אולי אף ייאוש. כשמתקיפים את יסודות המשטר החוקתי והדמוקרטי מכל כך הרבה כיוונים, התוצאה הראשונית היא הלם

קשה לעכל את משמעותן של מהפכות משטריות רבות כל כך כשהן מגיעות בבת אחת. צריך להסביר אותן לציבור, לבחון את ניתוח ההצעות על ידי עיתונאים ופרשנים, לאפשר למומחי האקדמיה וארגוני החברה האזרחית לעכל, ואולי גם לבית המשפט לפעול. וכל זה בזמן של קשב ציבורי מוגבל, הנובע בין היתר מכך שהזירה הפוליטית ממשיכה להתיז עוד ועוד סיטואציות, נתונים ויוזמות המצריכים גם הן עיכול וטיפול.

העיוות המרכזי הוא העובדה שהפירמידה השלטונית לא תסתיים באיש אחד, אלא בשניים. דמיינו חברה שבה יו"ר מועצת המנהלים אינו רשאי להביא לפיטורי המנכ"ל, וכלל עובדי החברה מצהירים על נאמנותם לאחד משני הקודקודים, כך שהחברה נחלקת לשני מחנות נצים. האם יש צפי שמניית החברה תנסוק?

אי אפשר לפספס את כתובת על הקיר – מבנה שלטוני כזה יביא בוודאות למלחמת עולם בין הצדדים, חשדנות הדדית ותקיעת מקלות בגלגלים. פעולה נחושה ואפקטיבית לטובת הציבור לא תצמח מכך. הטוב ביותר שניתן יהיה לצפות לו הוא הימנעות מגרימת נזקים עצומים.

מבנה שלטוני כזה יביא בוודאות למלחמת עולם בין הצדדים, חשדנות הדדית ותקיעת מקלות בגלגלים. פעולה נחושה ואפקטיבית לטובת הציבור לא תצמח מכך. הטוב ביותר שניתן יהיה לצפות לו הוא הימנעות מגרימת נזקים

דוגמאות לא חסרות: קודם כל, בחוק יסוד הממשלה ייקבע כי ראש הממשלה אינו רשאי לפזר בצו את הכנסת (בהסכמת הנשיא), אלא שהוא זקוק לשם כך להסכמת ראש הממשלה החלופי. כך גם לעניין התקנת תקנות שעת חירום, במצב שבו לא ניתן לכנס אפילו את הממשלה לצורך התקנת התקנות – אפילו לא בישיבת "זום".

בנוסף, הסעיף בחוק יסוד הממשלה שקובע שמי שמקבל את המנדט מהנשיא להרכיב את הממשלה הוא זה שעומד בראשה, נזרק לפח. הפרק החדש שיחוקק בחוק היסוד, שעניינו "ממשלת חילופים", גובר עליו.

"ממשלת חילופים" – זהו המונח החדש שנכנס למשפט החוקתי שלנו, מעין יצור-כלאיים שנתפר בחקיקה פרסונלית ונסיבתית לטובת האינטרסים של נתניהו וגנץ, שתופר בתוך חוקי היסוד חליפה שתשרת את האינטרסים השלטוניים הספציפיים. השיטה המשטרית החדשה של ישראל מאמצת לקרבה מבנה דו-ראשי מלא, של "שלטון משותף".

בנימין נתניהו ובני גנץ חותמים על ההסכם להקמת ממשלה, ב-20 באפריל 2020

בנימין נתניהו ובני גנץ חותמים על ההסכם להקמת ממשלה, ב-20 באפריל 2020

פרק שלם יתווסף לחוק יסוד הממשלה, שכל מטרתו הסדרת אופן התנהלותה של "ממשלת חילופים" משונה. אין לזה אח ורע בשום מדינה, מערבית או לא. חקיקה כזו אמורה לעורר צמרמורת בגבו של כל אזרח, המביט אל חוקת מדינתו ומצפה למצוא בה נורמות יציבות האמורות לכוון את התנהלות המשטר לדורות קדימה, ולא להשתנות לפי האינטרסים הפוליטיים הרגעיים.

חקיקה כזו אמורה לעורר צמרמורת בגבו של כל אזרח, המביט אל חוקת מדינתו ומצפה למצוא בה נורמות יציבות האמורות לכוון את התנהלות המשטר לדורות קדימה, ולא להשתנות לפי האינטרסים הפוליטיים הרגעיים

52 חברים בשולחן הממשלה

עד כמה שמביך לקרוא את ההסכמות בין נתניהו לגנץ בהסכם הקואליציוני, מביך שבעתיים לראות את ההשתקפות של ההסכמות הללו בנוסח התיקונים המיועדים בחוקי היסוד.

הנה, למשל, חוק היסוד החדש יקבע שהפסקת כהונה של ראש ממשלה תיחשב להתפטרות הממשלה כולה, ותביא להקמת ממשלת מעבר, אך לא במקרים הבאים: אם ראש הממשלה מועבר מכהונתו לאחר הרשעה חלוטה בעבירה שיש עמה קלון; אם ראש ממשלה מצוי בנבצרות למעלה מ-100 ימים, או שהוא הולך לעולמו; ואם ראש הממשלה מתפטר "מבחירתו" או מתפטר מחברותו בכנסת "מבחירתו".

זוהי בחירת מילים מעניינת, מאחר שהיא ככל הנראה לוקחת בחשבון שראש הממשלה עשוי גם להתפטר "שלא מבחירתו", אולי נוכח פסק דין של בג"ץ המחייב אותו להתפטר. המשמעות היא שהחוק החדש קובע שאם בג"ץ מורה לראש ממשלה להתפטר, הרי שהממשלה הופכת לממשלת-מעבר והוא בעצם ממשיך בתפקידו, מכוח עקרון רציפות הממשלה.

חוק יסוד הממשלה הנוכחי מגביל את מספר השרים הרשאים לכהן ל-19. לגבי הממשלה היוצאת הייתה קיימת הוראת-שעה שהחריגה אותה ממגבלה זו, וכעת ייקבע כי ב"ממשלת חילופים" רשאים לכהן 32 שרים בששת החודשים הראשונים, המכונים "תקופת ממשלת חירום", ולא פחות מ-36 שרים לאחר מכן.

יריב לוין במועד חתימת ההסכם בין בנימין נתניהו ובני גנץ, ב-20 באפריל 2020

יריב לוין במועד חתימת ההסכם בין בנימין נתניהו ובני גנץ, ב-20 באפריל 2020

גם מגבלת סגני השרים נעלמת. במקום עד ארבעה סגני שרים שניתן היה למנות עד עתה, אפשר יהיה למנות לא פחות מ-16 סגני שרים לממשלה. כלומר, ממשלה שתכלול עד 52 חברים, מספר הזוי לחלוטין, שמביא לזילות המעמד של חברי ממשלה והופך את כל העניין לבדיחה. ברור שלא ניתן יהיה לתפקד בפורומים כאלה, ומכאן שהסטטוס של שר או סגן-שר יהפוך לחסר משמעות.

ממשלה שתכלול עד 52 חברים, מספר הזוי לחלוטין, שמביא לזילות המעמד והופך את כל העניין לבדיחה. ברור שלא ניתן יהיה לתפקד בפורומים כאלה, ומכאן שהסטטוס של שר או סגן-שר יהפוך לחסר משמעות

שלא לדבר על חוסר היעילות המשווע שהדבר יגרום, לצד הבזבוז של כספי ציבור בתיחזוק לשכות שרים, עוזרים, יועצים, מזכירים ונהגים. מאחר שאין בנמצא מספיק משרדים ממשלתיים לכל הדרג המיניסטריאלי, יקבע חוק יסוד הממשלה שניתן למנות שר שני למשרד ממשלתי, וגם שני סגני שרים לאותו משרד.

ה"קומה המיניסטריאלית" במשרד הממשלתי, שעשויה לכלול שני שרים ושני סגנים תריב כל היום עם עצמה, תהיה עסוקה במחלוקות פנימיות על סמכויות, נאמנויות, תקציבים ותחומי אחריות, תוך שסגני השרים עסוקים בלתקוע מקלות זה בגלגליו של זה. קידום פעולות לטובת הציבור יהיה הדבר האחרון שיעניין אותם.

שיא של זילות הכנסת

סדרה נוספת של עיוותים תיגרם נוכח מה שנראה כדריסה נוספת של מעמד הכנסת. לחברי הכנסת יש חובה חוקית ומשטרית להפעיל את שיקול דעתם בכל עת.

במילים אחרות, הכנסת אינה יכולה בנקודת זמן מסוימת להחליט באופן סופי שבנקודת זמן עתידית היא תחליט כך וכך. אבל זה בדיוק מה שנדרש ממנה במועד השבעת "ממשלת החילופים", שבדיוק 18 חודשים לאחר מכן, הכנסת תמשיך לתת את אמונה בממשלה שבראשה יעמוד מישהו אחר, וחלוקת התפקידים בה תהיה גם היא שונה. הרעיון הזה מנוגד לכל הרציונל של שיטת משטר פרלמנטרית, שבה הממשלה שואבת את סמכותה מאמון הכנסת, שממשיך להתקיים בכל רגע ורגע.

הכנסת אינה יכולה בנקודת זמן מסוימת להחליט שבנקודת זמן עתידית היא תחליט כך וכך. אבל זה בדיוק מה שנדרש ממנה במועד השבעת "ממשלת החילופים", שבדיוק 18 חודשים לאחר מכן, הכנסת תמשיך לתת את אמונה בממשלה שבראשה יעמוד מישהו אחר

גם לעניין הרוב המיוחד שקובע חוק היסוד לשינויו, של 75 ח"כים. על השאלה האם הכנסת בכלל רשאית לחוקק חוקים שמשוריינים באופן כזה, כבר נכתבו פסקי דין, לרבות פסק דין בנק המזרחי המפורסם מ-1995. בוודאי שלצורך חקיקת סעיף שמשריין את פרק "ממשלת החילופים" ברוב מיוחס כזה, צריך שגם כעת הכנסת תקבל את התיקונים לחוק ברוב שכזה.

בכל מקרה, כל סעיף שיריון שמעל 61 ח"כים, גורם לכך שבפועל עלול להיגרם מצב שבו רוב חברי הכנסת, למשל 70 ח"כים, אינו יכול להביא למימוש מדיניותו, ומתעורר ספק אם הדבר חוקתי או דמוקרטי.

לשיא של זילות הכנסת מביא הסעיף שקובע תיקון ב"הוראת שעה" לחוק יסוד הכנסת, ודווקא בסעיף שמקבע את קיומן של בחירות בכל ארבע שנים. לחוק היסוד הזה ייתוסף סעיף זמני, שלפיו "על אף" ההוראה הכללית, הרי שהכנסת ה-23 תכהן בדיוק 36 חודשים מעת כינון הממשלה החדשה. מה ההיגיון המשטרי? אין. זה פשוט מה שמתאים לנתניהו וגנץ.

עוד שינויים עקיפים בחוק יסוד הכנסת, מדברים על הכנסה בדלת האחורית של תקציב דו-שנתי, ואישור תקציב 2022 קרוב לשנה לפני כניסתו לתוקף. זה לא רק סותר את העיקרון העומד בבסיס האחריות הממשלתית להעביר תקציב שנתי בכנסת, שאחרת הממשלה נופלת – וגם על זה יש פסיקה של בג"ץ – אלא שהדבר אף מגלם חוסר אחריות כלכלית, ובמיוחד בימים של משבר כלכלי, המחייב קבלת החלטות בהתאם למציאות המתפתחת, ולא שנה מראש.

קצרה היריעה מלמנות את כל ההסדרים המוצעים, בחקיקה ובהסכם הקואליציוני, שספק אם הם חוקיים או תואמים את עקרונות המשטר הפרלמנטרי והדמוקרטי בישראל. על קצה המזלג:

  • בהצעת אי-אמון בכנסת, ניתן יהיה להציע כראש ממשלה אחר כל אחד מ-118 הח"כים המכהנים, למעט שניים – ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי. למה? ככה.
  • בהסכם הקואליציוני נקבע כי הממשלה, שתכהן כ"ממשלת חירום" בששת החודשים הראשונים שלה, לא תוכל למנות בעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי – לרבות פרקליט מדינה, מפכ"ל משטרה וכו'. ספק אם הוראה זו תואמת את חובת הממשלה לפי חוק שירות המדינה (מינויים).
  • בנוסף, יחוקק "חוק נורווגי מדלג", התואם את האינטרסים של גנץ, והקובע ששרים וסגני שרים מסיעתו יכולים להתפטר מהכנסת, ומי שייכנסו במקומם הם רק מועמדים ממפלגת "חוסן לישראל" שנותרו מחוץ לכנסת, ולא על פי סדר רשימת כחול-לבן כפי שהתמודדה בבחירות. הוראה כזו סותרת את הרציונל של דיני הבחירות בישראל, מעוותת את רצון הציבור וסיכוי לא מבוטל שבג"ץ יקבע שהיא אינה חוקתית. זה מעבר לכיעור הפוליטי החריג שבעצם חקיקתה.

חלק מהפוליטיקאים מדברים בשנים האחרונות רבות בזכות ה"שמרנות" המשפטית. ובכן, אין שום קשר בין גישה שמרנית לבין המהפכה הרדיקלית שמתכננים נתניהו וגנץ לבצע בחוק יסוד הממשלה. אלא אם "שמרנות" היא פשוט מילה נרדפת למשטר שבו השליט (ובאנדרוגינוס המשטרי שמתוכנן כאן החל מעוד שבועיים – השליטים-במשותף) עושה ככל העולה על רוחו, וכל רמז לאיזונים ובלמים יימחק מספר החוקים ומשיטת המשטר.