לאף אחד לא בוער למנות את פרקליט המדינה הבא

מזה חודשיים בדיוק אין לישראל פרקליט מדינה, והיועץ המשפטי לממשלה מחזיק בידיו את התפקיד ● טקטית, זה בוודאי נוח למנדלבליט - ומאחר שההסכם הקואליציוני בין הליכוד וכחול-לבן מורה על הקפאת מינויים למשך 100 ימים, לא ניכר שדחוף למי מהצדדים למצוא מועמד קבוע לתפקיד הרגיש ● אם הממשלה לא תיפול קודם לכן, סביר להניח שהמינוי יחכה לאחרי החגים ● פרשנות

30/06/2020 03:52
משרד המשפטים בירושלים (צילום: יוסי זמיר/פלאש90)

טקס הפרישה של שי ניצן מכהונת פרקליט המדינה, בחודש דצמבר האחרון, היה אמור להיות אירוע חגיגי. בכירי משרד המשפטים הגיעו, ילדיו של ניצן ניגנו ושרו, וניצן עצמו, לבוש חליפה ועניבה בצבעי דגל הלאום, הכין נאום ארוך. אבל שר המשפטים אמיר אוחנה חירב את האווירה החגיגית.

דקות אחדות לפני תחילת הטקס הקפיא בג"ץ את כניסתה של המועמדת של אוחנה, עו"ד אורלי בן-ארי, לתפקיד ממלאת-מקום פרקליט המדינה, ובכך ניתן האות למלחמת העולם בבניין ברחוב צלאח א-דין, בין אוחנה ליועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט, באשר לשאלה האם יצליח השר למנות מועמד כראות עיניו (שלו או של ראש הממשלה הנאשם בפלילים, בנימין נתניהו) לעמוד בראש הפרקליטות, ולו לתקופה זמנית.

אורלי בן-ארי גינזברג (מימין) ואמיר אוחנה, בטקס הפרידה משי ניצן. 18 בדצמבר 2019 (צילום: Olivier Fitoussi/Flash90)

אורלי בן-ארי גינזברג (מימין) ואמיר אוחנה, בטקס הפרידה משי ניצן. 18 בדצמבר 2019 (צילום: Olivier Fitoussi/Flash90)

מנדלבליט, בסיוע אווירי של בג"ץ, ניצח בקרב; אורלי בן-ארי משכה את מועמדותה ולא נכנסה לתפקיד. אוחנה הצליח להבריג במקומה מועמד אחר מטעמו, עו"ד דן אלדד, אך אחרי שלושה חודשים בתפקיד, באמצעות עתירה נוספת לבג"ץ, נמנעה הארכת כהונתו. מאז ה-1 במאי, מחזיק בידיו את תפקיד ממלא-מקום פרקליט המדינה מנדלבליט עצמו.

מתי יהיה למדינת ישראל פרקליט מדינה חדש? התשובה היא תרכובת של מציאות פוליטית, הוראות משפטיות וחישוב אריתמטי. בשורה התחתונה: אולי ימים או שבועות אחדים לאחר 25 באוגוסט. או בקיצור – אחרי החגים.

פגיעה באינטרס הציבורי

בין דצמבר 2018 למאי 2020 כיהנה בישראל ממשלת מעבר. ממשלה כזו, בהתאם לפסיקת בג"ץ, מחויבת בריסון ובאיפוק, בין היתר בנושא מינויים בכירים, ואלה מוקפאים הלכה למעשה (למעט מקרים חריגים) עד למינוי ממשלת קבע. זו הסיבה שזה כשנה וחצי מכהן בראשות משטרת ישראל ממלא-מקום למפכ"ל ולא מפכ"ל קבוע, ובראשות שירות בתי הסוהר מכהן ממלא-מקום נציב שב"ס.

הקפאת המינויים בתקופת ממשלת מעבר נוגעת כמובן לכלל המינויים הבכירים בשירות הציבורי, ולא רק כאלה שבמערכת אכיפת החוק. אך בשעה שראש הממשלה נאשם בעבירות פליליות חמורות (ואפשר שתיפתח נגדו חקירה גם בעניינים נוספים) ושרים נוספים בממשלה ממתינים להחלטות בחקירותיהם-שלהם, יש רגישות מיוחדת במערכת המשפטית.

לפוליטיקאים נוח, מטעמיהם האישיים, להמשיך להתנהל בשעה שבתפקידים אלה מכהנים ממלאי-מקום, אשר מטבע הדברים תלויים עדיין בדרג הפוליטי לשם קבלת מינוי הקבע. אלא שהדבר פוגע עמוקות באינטרס הציבורי.

לפוליטיקאים נוח, מטעמיהם האישיים, להמשיך להתנהל בשעה שבתפקידים אלה מכהנים ממלאי-מקום, אשר מטבע הדברים תלויים בדרג הפוליטי לשם קבלת מינוי הקבע. אלא שהדבר פוגע עמוקות באינטרס הציבורי

פרשת דן אלדד ופעולותיו המפורשות לפגוע במעמדו של היועץ המשפטי מנדלבליט, הוכיחו את החשיבות שבהצבת אדם מתאים בלשכת פרקליט המדינה. חשיבות העניין ברורה לכל הצדדים, כולל לפוליטיקאים.

מכאן נולד סעיף 3(ג) להסכם הקואליציוני בין הליכוד לכחול-לבן, שנחתם ב-20 באפריל. סעיף זה קבע כי "בתקופת החירום לא יבוצעו מינויים בכירים בשירות הציבורי הטעונים אישור הממשלה. כל המינויים הבכירים כאמור, הזמניים ו/או המינויים בפועל הקיימים במשרדים יוארכו לתקופה כאמור".

תקופת החירום המוגדרת בהסכם הקואליציוני היא שישה חודשים ממועד הקמת הממשלה. ממשלת החילופים הושבעה בסופו של דבר ב-17 במאי, כך שלפי לשון ההסכם שנחתם, היה אמור כיסא פרקליט המדינה להישאר מיותם לפחות עד מחצית חודש נובמבר.

אף שלשון ההסכם מדברת על כלל המינויים הבכירים, הטעונים אישור הממשלה (למעט מנכ"לי משרדים), לכולם היה ברור שנתניהו ובני גנץ ממוקדים בתפקידי פרקליט המדינה ומפכ"ל המשטרה.

בג"ץ נמנע מלהתערב לעת עתה

הוראות ההסכם הקואליציוני, לרבות הקפאת המינויים הבכירים, היו חלק מהדיון המורחב בבג"ץ, בפני הרכב של 11 שופטים, בשאלת הטלת תפקיד הרכבת הממשלה על נאשם בפלילים.

כיצד נימקו נתניהו וגנץ את סעיף הקפאת המינויים בתשובה לעתירות? מטעמו של נתניהו נכתב כי "חוק שירות המדינה דווקא מכיר בקיומן של נסיבות מיוחדות המצדיקות לעתים את הצורך בהארכת תקופת הטלת התפקיד [על ממלא-מקום] באופן זמני. המחוקק התכוון בדיוק למצבים כגון זה בו אנו מצויים כיום, אשר לא היו צפויים מראש".

בית המשפט העליון דן בעתירות נגד ההסכם הקואליציוני בין מפלגת כחול לבן לליכוד. 4 במאי 2020 (צילום: Oren Ben Hakoon/POOL)

בית המשפט העליון דן בעתירות נגד ההסכם הקואליציוני בין מפלגת כחול לבן לליכוד. 4 במאי 2020 (צילום: Oren Ben Hakoon/POOL)

מטעם כחול-לבן נטען כי "בתקופת החירום שבו מצויה מדינת ישראל, מבקשים הצדדים כי הממשלה תמקד את כל משאביה לצורך מאבק במשבר הבריאותי, כלכלי, חברתי, ולא תפזר את משאביה על דברים אחרים למעט אם הדבר נדרש. לצורך כך ביקשו הצדדים להשאיר גם את כל המינויים הבכירים בתפקידם, על מנת לא לגרום לזעזועים מיותרים במערכות השונות דווקא בתקופת חירום כה רגישה".

עם זאת, לא כל הצדדים ראו את הקפאת המינויים באופן כה סטואי. היועץ המשפטי לממשלה כתב לבג"ץ כי "סעיף זה מעורר קשיים ממשיים ביותר, שכן משמעותו המעשית היא הקפאת מינוי ואיוש משרות בכירות, אשר חלקן לא מאויש כבר היום תקופה ארוכה. מטבע הדברים, הקפאת כאמור עלולה לגרור עמה פגיעה ממשית ביציבות ובוודאות הדרושות לתפקודו התקין של השירות הציבורי".

הפרקליטות, שייצגה את היועמ"ש, ציינה במפורש, אם כי בלשון דיפלומטית, את הבעייתיות הנובעת מהאינטרס של נתניהו בהחלשת מערכות האכיפה. "לא למותר להזכיר את האינטרס האישי של [נתניהו] בזהותם של חלק מבעלי התפקידים בהם עוסק הסעיף. קשיים אלה מתעצמים במיוחד כאשר עסקינן באיוש תפקידים המאופיינים בעצמאות שיקול הדעת, אכיפת הדין והפעלת סמכויות סטטוטוריות. כך ככלל, כך בפרט בימים אלה שבהם ראש הממשלה עומד לדין".

עמדת היועמ"ש אומצה בעיקרה על-ידי הרכב השופטים, שעמד על כך שהוראות ההסכם הקואליציוני אינן יכולות לגבור על הוראות הדין – החקיקה ופסיקת בג"ץ, ובראשן הכלל שמינויים בשירות הציבורי צריכים להיעשות במהירות הראויה. מהירות זו צריכה להיות גדולה אף יותר בשעה שמתמנה ממשלה חדשה, לאחר תקופה חסרת תקדים באורכה שבה כיהנה ממשלת מעבר והמינויים היו מוקפאים.

אביחי מנדלבליט (צילום: פלאש90)

אביחי מנדלבליט (צילום: פלאש90)

בדיון שהתקיים בתחילת חודש מאי שלח בית המשפט את הליכוד וכחול-לבן להגיש הודעה מעדכנת ובה הבהרות לעניין ההסכם הקואליציוני. ואכן, הליכוד וכחול-לבן הודיעו על תיקון חלק מסעיפי ההסכם הקואליציוני, ובין היתר כי נושא הקפאת המינויים במערכת אכיפת החוק "יהיה כפוף לחוק ולפסיקה ויחול למשך 100 ימים מיום השבעת הממשלה".

גם על הודעה זו הגיבה הפרקליטות בשמו של מנדלבליט. בתגובה הודגש כי "גם תקופת 100 הימים כפופה כמובן לכללי המשפט המינהלי, לרבות בעניין הצורך בהפעלת סמכות המינוי במהירות הראויה, ובכלל זה בשים לב לאופי המשרה שבה מדובר, אף טרם סיומה של זו, אם נדרש".

בהינתן הבהרות אלה ונוכח ההלכה שהסכם קואליציוני איננו יכול לגבור על הוראות שנקבעו בחוק ובפסיקה, היה היועץ בעמדה שאין מקום שבג"ץ יפסול את ההסכם, כולו או חלקו.

ואכן, בית המשפט דחה את העתירות גם לעניין התערבות בהסכם הקואליציוני, בהתבסס על הכלל שניתן יהיה לתקוף סעיפים ספציפיים בו במועד שבו יהפכו לרלוונטיים.

"אף שההסכם מעורר קשיים משפטיים לא מבוטלים, החלטנו כי לעת הזו אין מקום להתערב באיזה מסעיפיו", כתבה נשיאת העליון אסתר חיות. "ככל שתתעורר סוגיה ספציפית הנוגעת ליישומה הקונקרטי של הוראה כלשהי מן ההוראות הנ"ל, ייבחנו הדברים בשעתם ולגופם".

נתראה אחרי החגים

עם הקמת הממשלה החדשה ותחילת כהונתו של אבי ניסנקורן כשר המשפטים, מונחת סוגיית מינוי פרקליט מדינה על שולחנו. בהינתן הסד שבין הוראות ההסכם הקואליציוני מצד אחד, עמדת היועמ"ש מצד שני והוראות בג"ץ מצד שלישי, בחר שר המשפטים להצהיר יומיים לאחר כניסתו לתפקיד, כי בשלב זה לא ימונה ממלא-מקום פרקליט מדינה, והמינוי יישאר זמנית בידיו של מנדלבליט עצמו.

אבי ניסנקורן (צילום: יונתן זינדל/פלאש 90)

אבי ניסנקורן (צילום: יונתן זינדל/פלאש 90)

זה אולי נוח טקטית למנדלבליט, אך כמי שאמון על יישום הוראות הדין, היועץ עומד מאחורי עמדתו העקרונית שמינויים במערכת המשפט יש לבצע במהירות הראויה. בסביבתו של ניסנקורן אומרים כי בהתאם להסכם הקואליציוני וההודעה שנמסרה לבג"ץ בנושא, מינויי בכירים יתבצעו רק לאחר 100 הימים הראשונים להרכבת הממשלה, בכפוף להוראות החוק והפסיקה.

לכן, כל עוד לא ניתנה הוראה מכיוון העליון לבצע מינוי פרקליט מדינה קבוע, לפני תום 100 הימים, יש להניח ששר המשפטים ימתין עד לתום התקופה, לפני שיתחיל במהלכים למינוי פרקליט מדינה חדש.

הנוהל למינוי פרקליט מדינה נקבע בהחלטת ממשלה ב-2004, ומבוסס על מינוי ועדת איתור שבראשה היועמ"ש עצמו, ולצידו מנכ"ל משרד המשפטים, פרקליט מדינה לשעבר או עורך דין מקרב הציבור שבוחר היועץ, שופט בדימוס שממנה נשיאת העליון, ואיש אקדמיה שבוחרים דיקני הפקולטות למשפטים. ברוב רובם של המקרים, הדומיננטיות של היועץ בוועדת האיתור מביאה לכך שהמועמד הנתמך על ידו נבחר, ומובא על-ידי שר המשפטים לאישור הממשלה.

ניסנקורן יוכל, אם יבחר בכך או אם ייאלץ בשל שיקולים פוליטיים, להאט ולעכב את התהליך. אך נוכח הבטחתו לשמש "חומת המגן" של מערכת המשפט לאחר התקופה הטראומטית של אוחנה, יש להניח שהוא ינהג כידיד המערכת.

ועדת האיתור תפעל בספטמבר, בהנחה שהממשלה הנוכחית לא תיפול עד אז, ואי-שם באוקטובר יתמנה פרקליט מדינה חדש – אולי במקביל לתחילת שלב ההוכחות במשפט נתניהו.