ההקלות הממשלתיות ליזמי פינוי-בינוי יחלישו מאוד את הדיירים הוותיקים

אחרי שאף תכנית ממשלתית לא הצליחה להוריד משמעותית את מחירי הדיור, ליצמן ודרעי מקדמים הקלות ליזמי פרויקטים של פינוי-בינוי ● אבל את המחיר ישלמו הדיירים הוותיקים שלא מעוניינים בשינוי, אשר כוח המיקוח שלהם ייפגע משמעותית ● בנוסף, מומחים מזהירים כי הדירות שייבנו כך לא יענו על הצרכים האמיתיים של האוכלוסייה הישראלית, ורק יתרמו להשתוללות שוקי הנדל"ן והמשכנתאות

07/07/2020 08:59
אילוסטרציה, בניין דירות ישן בתל אביב, 2019 (צילום: istockphoto/edb3_16)

בחסות חוק ההסדרים תנסה הממשלה להעביר שינוי מרחיק לכת בחוק התכנון והבנייה, שצפוי להקל משמעותית על "עידוד הליכי התחדשות עירונית", ולאפשר ליזמים להוציא לפועל ביתר קלות פרויקטים לפינוי ובינוי במרכזי הערים, תוך החלשת היכולת של הדיירים להתנגד לפינויים ממקום מגוריהם.

תיקוני החקיקה נוסחו במשרד המשפטים, וכעת שר הפנים, אריה דרעי, ושר השיכון, יעקב ליצמן, נחושים בדעתם להעביר אותם. הסרת החסמים אמנם תקל על היזמים להגדיל את היצע הדירות בערים באמצעות פינוי בינוי, אך באותה נשימה הם יכללו מעקף של הליכי התכנון הקיימים, ויורידו את רף ההסכמה שנדרש כדי לבצע את הפינוי.

משיחות עם מתכננים ומשקיפים על מדיניות הדיור, עולה כי ההקלות האלה נתפרו לצורכי היזמים, במה שיעניק להם יותר וודאות לרווח. החשש הוא שההקלות יבואו על חשבון העמסת תוספות בנייה מכבידות, ויובילו ברוב המקרים לדחיקת האוכלוסיות החלשות ושוכרי הדירות אל מחוץ לשכונות שבהן יתבצע הפרויקט.

פינוי-בינוי הוא מצב שבו היזם משלם לבעלי הדירות שגרים במבנה את שכר הדירה למשך התקופה שבה נבנות הדירות הנוספות, בתמורה להבטחה לדירה חדשה ולרוב גדולה יותר בסוף הדרך. הרווח של היזם מותנה בכך שימכור את כל הדירות הנוספות.

אתר בנייה של פרויקט מחיר למשתכן בשכונת ארמון הנציב בירושלים. ינואר 2019 (צילום: Hadas Parush/ Flash90)

אילוסטרציה, אתר בנייה בירושלים. ינואר 2019 (צילום: Hadas Parush/ Flash90)

אחד המכשולים העיקריים בדרכם של יזמי הבנייה בפרויקטים של פינוי-בינוי הוא דיירים שהם גם בעלי הדירות, ושמסיבות שונות רוצים או נאלצים להמשיך ולהתגורר במבנה הקיים, במקום להתפנות למקום אחר. במקרים רבים מדובר בקשישים, נכים או באוכלוסיות מוחלשות אחרות שמתקשות לסנגר על עצמן ולהתנגד למניפולציות וללחצים שמופעלים עליהם לא פעם בדרך להשגת הפינוי המיוחל.

מאמצי השכנוע של חברות הבנייה יכולים להימשך עשור ויותר, ויש להם את המשאבים כדי להיאבק בדיירים הסוררים, שמסרבים לחתום על הסכמה לעבור לדיור חלופי. אלה זוכים בדרך כלל לתיוג שלילי של "סרבני פינוי". כדי לתבוע אותם, צריך כיום רוב של 80% מכלל בעלי הדירות במתחם דיור מסוים, שהביעו נכונות להתפנות בעצמם.

כעת, מוצע להוריד את הרוב הנדרש לפינוי לשיעור של 66% בלבד מבעלי הדירות במתחם. אם יעמדו במרים, הסרבנים עלולים להיתבע על הנזק לעיכוב הפרויקט, באופן שברוב המקרים יסלול את הדרך לפינוי. עוד מוצע כי את התביעה נגד הסרבנים יוכל להגיש היזם בעצמו, ולא רק הדיירים שהביעו נכונות להתפנות.

הסכמתם של 66% מבעלי הדירות להתפנות תספיק כדי לאיים על הסרבנים בתביעה. את התביעה נגדם יוכל להגיש לפי החוק היזם בעצמו, ולא רק הדיירים שהסכימו להתפנות

מבחינת מיסוי, התיקון מציע גם לקבוע ברירת מחדל נמוכה יחסית של 25% להיטל ההשבחה, שהוא למעשה המקור התקציבי העיקרי למימון תוספת התשתיות לדירות החדשות במתחם. למרות ברירת המחדל הזו, הרשות המקומית תוכל להקטין או להגדיל את היטל ההשבחה עד 66%, ובתמורה לכך יוכל היזם לקבל עוד קצת זכויות בנייה, שיבטיחו לו את הרווח, אך לא בהכרח יהלמו את מספר יחידות הדיור או את מספר התושבים שהשכונה תוכל לשאת בעתיד. במלים אחרות, עוד פקקים ופחות מקומות חניה, או מוסדות חינוך צפופים מדי.

גם ההכרזה על מתחם כלשהו ככזה שמיועד לפינוי-בינוי תהיה קלה יותר, ותותנה בכך שיש בו לפחות 24 יחידות דיור וקיים תכנון להקמת מספר זהה של יחידות דיור לאלה שיפונו.

אריה דרעי ויעקב ליצמן (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

אריה דרעי ויעקב ליצמן (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

צמצום מלאי הדירות הזולות במרכזי הערים

תיקוני החקיקה האלה זוכים לביקורת מצד מתכננים, חוקרי דיור ושורה ארוכה של ארגוני חברה אזרחית. אלה סבורים כי חוק עם השלכות ציבוריות כה מרחיקות לכת, שצפוי לפגוע בזכויות הקניין של בעלי הבתים המתגוררים בהם, צריך לעבור בהליך חקיקה מסודר דרך ועדות הכנסת ולא כחבילה של "הכל או כלום", כפי שקורה לא פעם באמצעות חוק ההסדרים.

במרכז הגר למחקר ופיתוח דיור חברתי, מתריעים על כך שמיזמי פינוי-בינוי בעצם מורידים את מלאי הדיור הזול להשכרה במרכזי הערים. לפי נייר עמדה שהוציאו, שיעור השוכרים במתחמי מגורים כמו שער יוספטל בבת ים, מתחם בקטמונים בירושלים ובמורדי הגטאות בתל אביב, מגיע לכ-50% מהדיירים, לעומת ממוצע ארצי של 28% שוכרים.

לטענתם, החוק החדש צריך לשלב גם דיור בהישג יד והשכרה ארוכת טווח, כך ששוכרי הדירות יוכלו להמשיך ליהנות מדיור זול גם במתחם המחודש.

במה שנוגע להורדת הרף שנדרש כדי לתבוע בעלי דירות סרבנים, הם קובלים על כך שיכול להיווצר מצב שבו עשרות משקי בית ימצאו את עצמם מול שוקת שבורה, ויהיו חייבים לצאת לדרך הקשה של תהליך הפינוי. וממילא, מדובר בתושבים שכבר עכשיו חיים במתחמים מצופפים למדי. כלומר, במצב החדש כבר לא מדובר במיעוט שאולי מנסה לסחוט את הרוב, אלא על 34% מבעלי הדירות שהפרויקט יכפה עליהם לעזוב את הבית.

הורדת הרף שנדרש כדי לתבוע סרבני פינוי, יכולה להוביל למצב שעשרות משקי בית ימצאו את עצמם מול שוקת שבורה. כלומר, כבר לא מדובר במיעוט שמנסה לסחוט את הרוב, אלא על 34% מבעלי הדירות שייאלצו לעזוב

גם משה פישר ממטה המאבק לבינוי שפוי מתנגד להורדה דרמטית של הרוב הנדרש כדי לתבוע סרבני פינוי. לדבריו, אפשר היה להסתפק בהורדה של 5%-7%, אבל הורדה ל-66% תרסק ותחליש באופן דרמטי את אלה שמתנגדים לפינוי-בינוי מטעמים שלהם.

"לרוב, זהו רכושם היחיד של המתנגדים, ולרוב הם מהשכבות החלשות. מגיע טייקון עם עורכי דין ומנהלי כספים שיש לו קשרים ויכולת להסתובב חופשי במסדרונות העירייה, הכל חוקי, ולמי שלא רוצה למכור את דירתו מסיבות ענייניות של גיל או אחרות, מדביקים את הכינוי 'סרבן' והוא הופך לאויב הציבור. מקדמים עכשיו פרויקט כזה במרכז ראשון לציון ואומרת לי אחת התושבות שמתנגדת, שאין לה עניין בזה והיא יודעת שהיזם מסתובב חופשי בעירייה. כבר עכשיו יש שם פקקים, אז יביאו עוד 200-300 משפחות שלא ימצאו חניה מצד אחד או נגישות לתחבורה ציבורית טובה מספיק מצד שני".

עוד הוא טוען, שפינוי בינוי גורף עלול להוביל לדחיקת אוכלוסיה וותיקה. "ההתחדשות העירונית מחייבת עבודה בפינצטה. אתה לא יכול לפגוע בקהילה שנמצאת שם שנים. למשל בפרדס כץ יש ג'נטריפיקציה, היא כבר יותר חרדית מאשר חילונית. יש תכניות פינוי בינוי בשכונה הזו שיזרזו סופית את הפיכתה לשכונה חרדית, כאשר בכל בניין שיבנו מתוכננים שניים-שלושה גני ילדים. הרחובות יהיו צרים, והם קרובים לרכבת הקלה של ז'בוטינסקי. מהגינות רחבות הידיים ישאירו להם דוגמיות, אז בסדר בשביל פתרונות תחבורה אולי שווה להקריב את הקרבן הזה, אבל צריך לשמר מרקם קהילתי".

השילוב של הסרת חסמים להתחדשות עירונית והארכת פעילות הותמ"ל, (ראו בהמשך), כרוכים במהלך של שר הפנים להחזרת מנהל התכנון לחסות משרדו. "דרעי וליצמן רוצים לבטל היררכיה תכנונית. רוצים שהותמ"ל ימשיך בהתחדשות עירונית ופינוי בינוי, ואז הוא יוכל להתעלם מתכניות המתאר שהשקיעו בהן תקציבי ענק לאורך שנים רבות כדי להשיג תוצר תכנוני לטווח ארוך, ושלקחו בחשבון צרכי ציבור, סביבה, ואפילו אפשרויות תעסוקה. בותמ"ל כל זה יתבטל ולכן הם רוצים ביטול היררכיה בחוק".

לפי ההצעה של מרכז הגר, שלא נמצאת בתיקון לחוק, היה צריך דווקא להגביר את ההגנות על האוכלוסיות הפגיעות שגרות במתחם המיועד לפינוי, כמו למשל הפחתת הגיל שמזכה את הדייר בדיור חלופי ל-70, הקצאת קרנות תחזוקה לדיירים בעלי הכנסות נמוכות שימשיכו להתגורר במתחם, תמהיל שיכלול גם דירות קטנות של שני חדרים שיתאימו למבוגרים, עריריים וגרושים. למעשה, קרוב למחצית ממשקי הבית בארץ מונים עד 2 נפשות, ומיזמי פינוי-בינוי מביאים ליצירת דירות שגדולות על הצרכים בשטח.

"מגיע טייקון עם עורכי דין ומנהלי כספים שיש לו קשרים ויכולת להסתובב חופשי במסדרונות העירייה, הכל חוקי, ולמי שלא רוצה למכור את דירתו מסיבות של גיל או אחרות, מדביקים את הכינוי סרבן והוא הופך לאויב הציבור"

לטענתם, פינוי-בינוי הפך כיום לאפיק הבלעדי להתחדשות עירונית (על חשבון תמ"א 38, שנכנסת להקפאה). אלא שהוא לא מתממש בפריפריה או ביישובים ערביים, וגם לא בבתים משותפים רבים במרכז, כך שלצידו המדינה אמורה לייצר אפיקים כלכליים ותכנוניים נוספים כדי לחדש את מלאי הדירות בערים.

"יש הסכמה על כך שמתחמי מגורים שהידרדרו צריכים לעבור שיפור ולאפשר ליותר אנשים לגור במרכזי הערים, זה חיובי בסך הכל. גם עיריות ותושבים יכולים לקדם תכניות בנייה, אך תפיסת העולם ששינוי החקיקה מבוסס עליה היא שרק יזמים יכולים לקדם תכניות, ושצריך להפוך את התהליך היזמי להרבה יותר פשוט עבורם", אומרת ד"ר יעל אלואיל, מהפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון.

כך למשל, היא מציינת את הרף הנמוך של היטל ההשבחה כמכשיר למשיכת יזמים, כך שבמקרה שירצו לייקר אותו, נוצר פתח לדרישת תוספות בנייה מצדם. "כיום זה תלוי בתב"ע המסוימת, אבל אם קובעים רף נמוך בחוק, אפשר להגביה אותו, אבל אז צריך לשכנע את היזם שזה כדאי לו".

"המטרה כאן", מסבירה אלואיל, "היא לתת ליזמים בטוחות. כשהם נכנסים לפרויקט יש להם הרבה חוסר ודאות, לרוב הם מחתימים תושבים על הסכמה לפינוי ואז הולכים לעירייה ומציעים פרויקט, וחוסר הוודאות עולה להם כסף".

יעל אלואיל

יעל אלואיל

לדבריה, לצד הורדת הרף שמאפשר ליזם עצמו לתבוע סרבנים, תיקונים אלה "מקצרים את הזמנים עד ההיתר, אך לא יקצרו את הזמן עד לקבלת המפתח.

"יש דברים שבכל מקרה צריך לעשות כדי לתכנן בניין עד שנותנים מפתח, וזה לא משנה איפה עוצרים את שלב הביורוקרטיה. פשוט מזיזים כאן את הקו, אבל זה לא בהכרח משנה את התהליך. זה קשור בצורך להתמודד מול התנגדויות, כך שאם אתה עושה תכנית כללית, ואחר כך כשנגיע לפרטים תתנגד אם תחשוב שנפגעת, בעצם מניחים את קו ההצלחה ב'לעשות תכנית', ואחר כך להיכנס להתנגדויות. ייתכן שכל התהליך ייקח אותו זמן, זה להזיז מצד לצד באקסל".

לטענת אלואיל, התיקונים לחוק מוטים כלפי היזם, מתוך תפיסה שהיזמים הם אלה שמייצרים את העיר, ושכדי שתכניות יקרו צריך לשחרר את החסמים אצלם – אבל זו תפיסה שמבוססת על הנחות יסוד מקובעות.

"יש כאן הסתכלות על מגורים ועיר דרך הפריזמה של כמה זמן זה לוקח, מה העלות ומי מחליט", היא אומרת, "אבל אין כאן סוגיות מהותיות של איך המרחב הזה נראה, מה זה אומר יחידת דיור, איך חיים במקומות אלה, האם יש אפשרויות לעצב אותם, איזה סוג של קהילה נוצרת בתמהיל שלהם? כל אלה משפיעים על איך המרחב שאנו חיים בו נראה, על איך אתה אשכרה חי במקום הזה".

למרות הניסיון להסיר חסמים ולעקוף את הליכי התכנון והבנייה הקיימים, היא טוענת שהתיקונים לחוק לא נותנים מענה דווקא לשאלת המימון של היזמים.

כך, למשל, המדינה יכלה להציע קרן מימון לפינוי בינוי בריבית הנמוכה מזו שגובים הבנקים, ובכך להפחית את אי הוודאות של היזמים בדרך אחרת. "המימון היקר שהבנקים מציעים מגולגל על העלות של יחידות הדיור ועל דרישות לתוספת אחוזי בנייה, כך שאם יש לך 20 קומות, 5 מהן נוצרו רק כדי לשלם את המימון. זה משפיע על העיר והמרחב, היזם חייב לדרוש זאת כדי שהפרויקט יקרה, וזה מייצר נפחי בנייה מכבידים. ככל שהיזם פחות בטוח שיהיה לו איך להשיג 20% רווח כך הוא ידרוש יותר אחוזי בנייה. 160 מ"ר יכולים להיות דירה אחת (הממוצע בארץ) ויכולים להיות 3, אז איך סופרים יחידת דיור?

"היזמים בונים מה שנמכר הכי טוב, ואם מסתכלים על מודעות מכר רואים שמגוון הדירות החדשות מצומצם יותר ממוצרי חלב בסופר. יש לך בעיקר 5-6 חדרים שמיועדים לעשירונים 9-10, שמכניסים את הרווח הכי גדול, ואלה העשירונים שהעיריות רוצות. אם אתה באחוזון נמוך יותר, אתה משתעבד למשכנתה מטורפת, כי החלופה לדירה החדשה והגדולה באם המושבות היא דירה ישנה בעיר, בית בשטחים או בפריפריה, אז הציבור שבוי של המערך המימוני הזה".

"אם מסתכלים על מודעות רואים שמגוון הדירות החדשות מצומצם יותר ממוצרי חלב בסופר. יש בעיקר 5-6 חדרים שמיועדים לעשירונים 9-10, שמכניסים את הרווח הכי גדול, והם אלה שהעיריות רוצות"

במלים אחרות, היא אומרת כי התיקונים לחוק מטילים את יהבם על היזמים ומנסים להגביר וודאות עבורם, במחיר שמפספס את צרכי הדיור האמיתיים של התושבים. לפיכך, המדינה צריכה לקחת על עצמה יותר בסיוע במימון ובעיקר בתכנון.

כאמור, גם דרישה לדיור בהישג יד אין בתיקונים האלה לחוק, ולכן אין שום דרך לצפות מהיזם לקחת על עצמו את התפקיד הזה, שכן הוא "ימכור מה שמשתלם לו. אין פה סנטימנטים, זה היה רלוונטי לתקופה מסוימת בהיסטוריה של ישראל שבה הרעיון של בית לאומי היה קשור בזה שלכולם תהיה קורת גג מבלוקים ולא אוהל.

"מבחינת המדינה דיור בהישג יד אינו המטרה כיום. היא לא משקיעה משאבים ולא מתכננת ולא מממנת ולא יוזמת פרויקטים, אלא פשוט מצפה מהשוק לעשות את זה, ואז מנסה באמצעות תיקוני חקיקה כאלה לעשות להם את זה יותר קל".

אילוסטרציה, פרויקט פינוי בינוי בשכונת קטמון בירושלים, ארכיון, ינואר 2020 (צילום: Hadas Parush/Flash90)

אילוסטרציה, פרויקט פינוי בינוי בשכונת קטמון בירושלים, ארכיון, ינואר 2020 (צילום: Hadas Parush/Flash90)

ועדה עוקפת לגופי התכנון

במקביל לתיקונים שפורטו לעיל ואמורים לעבור בחוק ההסדרים, ליצמן ודרעי לוחצים לאשר גם את הארכת התוקף של פעילות הותמ"ל, (ועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור) והמועד האחרון להתנגדויות לתזכיר החוק הזה חלף השבוע (ב').

הותמ"ל פועלת מאז 2014, ובמהלך השנים הורחבו סמכויותיה. לטענת איגוד המתכננים, גוף מקצועי שאינו מוטה לצד כזה או אחר, הותמ"ל פוגעת באיכות התכנון ולהחלטותיה יהיו השלכות בלתי הפיכות על חיי התושבים לטווח ארוך. הם עומדים על הרגליים האחוריות בהתנגדות להרחבת סמכויות נוספת לגוף  הזה, שפועל כמעין ועדה שעוקפת את גופי התכנון המסורתיים.

בין היתר, מציע תזכיר החוק לתת לותמ"ל סמכות לאישור מהיר של היתרי בנייה לתכניות ענק של 2,500 יח"ד. לטענת האיגוד, אף שפעילות הותמ"ל הוארכה בשנתיים מעבר להוראת השעה המקורית, "לא ניתן להבחין בתרומתה להקלה במצוקת הדיור. בפועל היא רק תרמה להגברת הפער בין התכנון לביצוע".

הם מוסיפים כי "הוועדות המחוזיות ממילא מספקות את מלאי התכנון הדרוש והותמ"ל יוצרת מצב של תכנון יתר שאינו מתאים לצרכים עתידיים, מגדיל פערים בין מרכז לפריפריה, פוגע בערך הנכסים ובשטחים חקלאיים. רבים כבר הצביעו על הפער שבין הודעות הותמ"ל למיעוט התכניות שאושרו בפועל בסופו של דבר.

"נכון לשעה זו החל פיתוחן של תכניות מעטות בלבד, וטרם אוכלסה יח"ד בודדת שאושרה מכוח החוק", מסכמים באיגוד המתכננים.