באישון לילה, הממשלה ביטלה את עקרון הפרדת הרשויות

בארבע לפנות בוקר העבירה הממשלה חקיקת-בזק המאפשרת לה לשנות את ההגבלות המוטלות על הציבור, ללא שום צורך לקבל את אישור הכנסת - לא בדרך של חקיקה ואף לא בדרך של דיון ואישור בוועדה הרלוונטית ● המשמעות היא כי הכנסת מתפרקת מסמכותה לקיים פיקוח פרלמנטרי נאות אחר הממשלה ● ספק אם בג"ץ יאפשר פגיעה כה מהותית בריבונותה של הכנסת ● פרשנות

07/07/2020 03:47
הפגנה בתל אביב, ב-6 ביולי 2020 (צילום: תומר נויברג/פלאש90)

ה"חוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות) (תיקון), התש"ף-2020" הוא חוק בלתי חוקתי.

יש להניח שאם ייתקף בבג"ץ – ייפסל כולו או חלקו, או שבהוראת בית המשפט הסדריו ימותנו ויאבדו את עוקצן. הסיבה לכך היא פגיעתו של החוק האמור בעקרון הפרדת הרשויות ובריבונותה של הכנסת, שהם עקרונות יסוד במשטר הדמוקרטי הישראלי.

במילים אחרות, חוק זה, שאותו יזמה הממשלה בחטף, הופך את הכנסת למרמס בידי הממשלה. העובדה שהכנסת עצמה פעלה לאשר אותו במהירות בזק היא אות לכך שהרשות המחוקקת בישראל איבדה את שאריות כבודה העצמי, והיא פועלת ככלב צייתן בשירות הרשות המבצעת.

העובדה שהכנסת עצמה פעלה לאשר אותו במהירות בזק היא אות לכך שהרשות המחוקקת בישראל איבדה את שאריות כבודה העצמי, והיא פועלת ככלב צייתן בשירות הרשות המבצעת

מפחיד לחשוב כיצד הייתה פועלת הממשלה לו הייתה הכנסת מתעוררת לפתע ומסמנת קו גבול ברור, שאינו מאפשר לממשלה ליטול ממנה את כוח החקיקה בנושא הגבלות הקורונה. אולי הייתה הממשלה מכריזה כי הכנסת מיותרת, ובמקום להעביר את הצעת החוק הזו בשלוש קריאות במליאה, הייתה מודיעה כי ניתן להסתפק בכך שההצעה אושרה בממשלה?

מצער הדבר שבימים הללו יש צורך לחזור ולהזכיר את עקרונות היסוד המשטריים. דברים שאמורים להיות כל כך מובנים מאליהם, שלא היה צורך לחזור עליהם.

"הכנסת היא הריבון. הכנסת איננה להקת המעודדות של הממשלה", כתבה רק לפני כשלושה חודשים נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות, בפסק הדין שעסק בסירובו של יו"ר הכנסת דאז, יולי אדלשטיין, להעלות להצבעה את בחירתו של יו"ר כנסת קבוע.

"אכן, בשיטת המשטר הנהוגה בישראל נהנית הממשלה מרוב בכנסת, ויש לה יכולת ניכרת להשפיע על פעילותה בשל כך, וכן בשל הפרקטיקה בדבר משמעת קואליציונית. אך משמעות הדבר אינה בשום אופן כי בשל כך ניתן לנקוט צעדים אשר יש בהם משום כרסום מהותי בעצמאותה של הכנסת".

השופט יצחק עמית הוסיף באותה הזדמנות, על רקע תחילתו של גל הקורונה הראשון: "דווקא בתקופה הרגישה והקשה בה אנו נמצאים, אין לחתור תחת עצם קיומה של השיטה, ואין לחרוג מכללי המשחק הכתובים והנוהגים". גם עמית חזר והגדיר את עקרון היסוד של שיטת המשטר שלנו: "הממשלה היא שיונקת את חיותה מהכנסת, ולא להיפך".

השופט יצחק עמית: "דווקא בתקופה הרגישה והקשה בה אנו נמצאים, אין לחתור תחת עצם קיומה של השיטה, ואין לחרוג מכללי המשחק הכתובים והנוהגים. הממשלה היא שיונקת את חיותה מהכנסת, ולא להיפך"

המשנה לנשיאת בית המשפט העליון, חנן מלצר, הזכיר כי פיקוח על הרשות המבצעת הוא אחד מתפקידי הליבה של הכנסת. "האירועים שהולידו את העתירות שבפנינו", כתב בפסק הדין בעניין אדלשטיין, "מדגימים את האפשרות שהכנסת עלולה להיות משותקת הלכה למעשה ולא תוכל להפעיל כהלכה את סמכויות הפיקוח. אין לקבל מצב דברים זה".

הבה נתרגם את אמירותיהם הנוקבות העקרוניות של שופטי בג"ץ בעניין אדלשטיין, לנסיבות של חקיקת חוק הקורונה עוקף הכנסת, שהממשלה הניחה רק אתמול על שולחן הכנסת, אושר אמש בקריאה ראשונה, ובארבע לפנות בוקר עבר בקריאה שנייה ושלישית.

עקרון עליונות הפרלמנט, המוכר בדמוקרטיות פרלמנטריות, משמעו בישראל כי הכנסת היא הרשות הבכירה מבין רשויות השלטון. הכנסת – בכובעה כמחוקק ובכובעה כמכונן – מעניקה חיים לממשלה, המכהנת מכוח אמון הכנסת; הכנסת היא זו המחוקקת את החוקים וחוקי היסוד שמכוחם פועלים בתי המשפט. לממשלה, באמצעות הרוב הקואליציוני שלה, יש כוח ניכר מאוד במסדרונות הפרלמנט, בוועדות ובמליאת הכנסת. אך אין פירוש הדבר שהכנסת מתפרקת מסמכויותיה.

לסמכויות הכנסת תפקיד ראשון במעלה בדמוקרטיה – ובראש ובראשונה סמכות החקיקה. אכן, בדמוקרטיות מודרניות עקרון הפרדת הרשויות אינו בא לידי ביטוי באופן אבסולוטי: לכל רשות יש "שולי סמכויות" הנתונות לרשויות אחרות. הכנסת פועלת לעתים בכובע "מעין שיפוטי", שרי הממשלה רשאים לחוקק חקיקת משנה – תקנות וצווים. אך הסמכות לקבוע נורמות חוקיות (מה שקרוי "הסדר ראשוני") חייבת להישאר בידי הכנסת.

מליאת הכנסת, מאי 2020 (צילום: Flash90)

מליאת הכנסת, מאי 2020 (צילום: Flash90)

חוק תקנות הגבלת הפעילות פוגע באופן אנוש בעקרונות הללו. קודם כל, מדובר בחוק שהוא מעין הסתעפות חקיקתית של "חוק הסמכויות המיוחדות" להתמודדות עם נגיף הקורונה, שהוא עצמו משמש "חקיקת מסגרת" שאמורה לתת בידי הממשלה סמכויות-קבע (או לפחות לתקופת זמן נרחבת בהרבה מזו שניתנת לה בחוק יסוד: הממשלה) להתקין תקנות שעת חירום.

חוק הסמכויות המיוחדות נגוע בפגמים חוקתיים קשים – בראש ובראשונה נוכח ההיתר שהוא נותן לממשלה לפגוע לפרקי זמן ארוכים באופן בלתי מידתי בזכויות יסוד חוקתיות.

חוק תקנות הגבלת הפעילות פוצל על-ידי הממשלה מהצעת חוק אחרת הנדונה בימים אלה בכנסת, נוכח מה שנראה היה על-ידי הממשלה כגרירת רגליים של הכנסת באישור חקיקה שתעקר את הכנסת עצמה מסמכויותיה לפקח על הגבלות שמטילה הממשלה על אזרחים. אצה לה הדרך, לממשלה, להטיל עוד ועוד הגבלות ולעשות זאת ככל הניתן בלא כל פיקוח פרלמנטרי, ואם אפשר – אז גם בלא צורך באישור הכנסת.

החוק שהתקבל הבוקר הוא למעשה תיקון לחוק, שנחקק ב-22 ביוני, ושבו נקבע כי תקנות שעת החירום שהתקינה הממשלה בחודש מרץ, במהלך הגל הראשון של הקורונה, ושעניינו הגבלת פעילות במשק בהיבטים שונים – יוארך תוקפו עד ה-6 באוגוסט. עוד נקבע באותו חוק כי הממשלה תהיה רשאית לשנות את ההגבלות – למשל את המספר המרבי של שוהים באולמות אירועים, במקומות עבודה ובאירועי תרבות – אך זאת רק באישור מראש של הוועדה הרלוונטית בכנסת.

באה הצעת החוק הלילה, שהיא תיקון מס' 2 לחוק לתיקון ולקיום תוקף של תקנות שעת החירום הללו, ומחקה את הצורך באישור ועדה. כלומר – הממשלה תוכל לשנות את ההגבלות המוטלות על הציבור, ואין לה שום צורך לבקש לשם כך את אישור הכנסת מראש, לא בדרך של חקיקה ואף לא בדרך של דיון ואישור בוועדה הרלוונטית.

הממשלה תוכל לשנות את ההגבלות המוטלות על הציבור, ואין לה שום צורך לבקש לשם כך את אישור הכנסת מראש, לא בדרך של חקיקה ואף לא בדרך של אישור הוועדה הרלוונטית

הממשלה אמנם תצטרך להניח את צווי ההגבלה שעליהם החליטה על שולחן ועדה בכנסת, לאחר שאלה כבר נכנסו לתוקף, אבל אפילו במצב כזה – שבו הוועדה דנה בהגבלות בדיעבד – אין לה סמכות ממשית לבטלן. אם הוועדה לא קיבלה החלטה לאשר את הצווים בתוך שבוע עד 10 ימים – הממשלה תוכל לעקוף את הוועדה באמצעות הנחת הצווים לאישור בפני מליאת הכנסת.

בקיצור – החוק מעניק בידי הממשלה "תוכנית כבקשתך" לנהל כרצונה את הנעשה בכנסת. הכנסת מתפרקת מסמכותה לחוקק הסדרים ראשוניים, ואף מסמכותה לקיים פיקוח פרלמנטרי נאות אחר הממשלה. וכל זאת בשעה שהממשלה מחזיקה בידיה סמכויות דרקוניות להטיל "הגבלות חירום" לתקופה העולה על תקופת החירום הראשונית שהוגדרה בחוק יסוד: הממשלה, וכשבמקביל מחוקקים עוד ועוד חוקי-חירום המרחיקים את שיטת המשטר הישראלית מעקרונות היסוד שעליהם היא מבוססת.

באופן אירוני, עצם העברת החוק הזה בתוך שעות ספורות מוכיח כי ניתן, במקרה הצורך, להעביר חקיקה מהירה באופן מסודר במסגרת הקיימת – אין באמת צורך שעה להעביר חוק עוקף כנסת כה דרקוני ואנטי-דמוקרטי. ניתן, במסגרת הכללים הדמוקרטיים, להשיג את אותה התוצאה – של זירוז קבלת החלטות והעברת הגבלות חדשות. ולכן, אין מנוס מלהסיק שהחוק החדש איננו אלא הצהרה כי הממשלה פשוט מעדיפה, מטעמי נוחות ולא מטעמי צורך, לדלג על הכנסת ולבטל את עקרון הפרדת הרשויות.

נשאלת השאלה, אם כך, היכן הוא היועץ המשפטי לממשלה הלילה? מי חטף אותו? הכיצד משרד המשפטים מאפשר לחקיקה פרועה כזו לעבור? האם אין כל קו גבול או מסר מכיוון בג"ץ שנטמע בראשי משפטני משרד המשפטים?

כל היודע דבר על מקום הימצאם של איזונים ובלמים כלשהם, מתבקש ליצור קשר.