"או"ם שמום" קבע בזלזול ראש הממשלה הראשון דוד בן גוריון כבר בשנת 1955. בן גוריון לא טעה – האומות המאוחדות הוא ארגון בינלאומי גדול ונחשב, אך לרוב חסר שיניים. רוב ההחלטות של האו"ם הינן בעלות אופי הצהרתי בלבד, והיכולת שלו להשפיע על המציאות היא באמצעים חיוביים של תקצוב ולא באמצעי הרתעה וענישה. אך גם לכלל זה יש יוצא מן הכלל, ובמקרה הנוכחי מדובר על הגוף החשוב והעוצמתי ביותר של האומות המאוחדות – מועצת הביטחון.

האו"ם הוא ארגון בינלאומי גדול ונחשב, אך לרוב חסר שיניים. רוב החלטותיו בעלות אופי הצהרתי בלבד, אך גם לכלל זה יש יוצא מן הכלל, ובמקרה הנוכחי מדובר על הגוף החשוב והעוצמתי ביותר של האו"ם – מועצת הביטחון

הרשמו עכשיו לניוזלטר היומי

מועצת הביטחון היא אחד מששת גופי היסוד שהוכרזו במגילת האומות המאוחדות, עם כינונו של הארגון ב-1945. ייחודה של המועצה הוא בסמכות המוקנית לה להטיל סנקציות, כולל מניעת מכירת נשק (אמברגו) ואף להתיר שימוש באלימות נגד מדינה מסוימת המסכנת את השלום בעולם.

ישיבה של מועצת הביטחון של האו"ם, ארכיון (צילום: Mary Altaffer, AP)

סמכויות אלו הפכו את המועצה לאחד הגופים הבינלאומיים החשובים ביותר. מלחמת המפרץ הראשונה מהווה דוגמא לכך, כאשר החלטה 665 של האו"ם שהתירה לאכוף בכוח את הסנקציות שהוטלו על עיראק הובילו לפרוץ המלחמה. בשל תפקידה המשמעותי וסמכויותיה הרחבות, למהלכים שקורים בה בימים אלו בכל הנוגע להסכם הגרעין עם איראן עשויה להיות השפעה מרחיקת לכת.

הסכם הגרעין: JCPoA והחלטה 2231

ב-14 ביולי 2015 נחתם הסכם הגרעין בין איראן ומדינות ה-P5+1 – החברות הקבועות במועצת הביטחון (ארה"ב, צרפת, בריטניה, סין ורוסיה) יחד עם גרמניה והאיחוד האירופי, ושמו הרשמי הוא Joint Comprehensive Plan of Action. בהסכם נקבע כי איראן תאט את תוכנית הגרעין שלה למשך 15 שנים בתמורה להסרת הסנקציות שהטילו עליה חברות ההסכם וכן מועצת הביטחון של האו"ם מתוקף סמכויותיה.

לאחר החתימה על ההסכם בדרג שרי חוץ, התקבלה ב-20 ביולי החלטה 2231 במועצת הביטחון, החלטה הנותנת להסכם תוקף חוקי. בהחלטה פורט לוח הזמנים להסרת הסנקציות של האו"ם, בהינתן עמידה של האיראנים בתנאי ההסכם, אך עם זאת אמברגו הנשק וההגבלות על תעשיית הטילים האיראנית נותרו. ההחלטה כוללת גם את מנגנון החזרת הסנקציות (Snapback) שנקבע בסעיף 37 של ההסכם.

מנגנון ה-Snapback הוא מנגון שיכולה להפעיל כל אחת מהחתומות על ההסכם במידה והיא מזהה הפרה שלו מצד האיראנים. במידה והופעל המנגנון, הסנקציות של האו"ם על איראן יוחזרו במלואן, אם תוך שלושים יום מהפעלתו לא הועברה החלטה אחרת במועצת הביטחון. למעשה, במידה שאחת מחמש החברות הקבועות במועצה מפעילה את המנגנון, הרי שהוא כמעט בוודאות יצא לפועל: גם אם המועצה תרצה להעביר החלטה שמאריכה את הסרת הסנקציות, היא תיתקל בווטו של מפעילת המנגנון.

מנגנון ה-Snapback ניתן להפעלה ע"י כל אחת מהחתומות על ההסכם, אם תזהה הפרה שלו מצד האיראנים. במידה והופעל המנגנון, סנקציות האו"ם על איראן יוחזרו במלואן, אם תוך 30 יום מהפעלתו לא יוחלט אחרת במועצת הביטחון

חשוב להבהיר את ההבדל בין ההסכמים: הJCPoA, כפי שנחתם בידי שרי החוץ הוא הסכם פוליטי לפיו כל אחת מהמדינות באופן עצמאי מסירה את הסנקציות שהיא הטילה. הסכם זה לא אושרר בבתי הנבחרים של אף אחד מהמדינות החתומות, כולל הקונגרס האמריקאי. בארה"ב ההסכם נקבע כהסכם מנהלי (executive agreement), הנמצא תחת סמכותו המלאה של הנשיא, בניגוד לאמנה (treaty) הדורשת אישור של הקונגרס. החלטה 2231 היא בעלת תוקף חוקי באו"ם, והיא מסירה את הסנקציות שהטיל האו"ם בלבד, ואינה נוגעת לסנקציות המדינתיות שהוטלו בנפרד.

הסכם הגרעין החתום בידי שרי החוץ. משמאל למעלה: תתימה בפרסית של שר החוץ ט'ריף

אמברגו הנשק במוקד

ב-18.10 עתיד לפקוע אמברגו הנשק על איראן, מה שיאפשר למדינות כמו רוסיה וסין לבצע עסקאות נשק עם משטר האיתוללות. בחודשים האחרונים הפעילה ארה"ב לחץ רב על שותפותיה במועצת הביטחון על מנת להאריך את אמברגו הנשק, ללא הצלחה.

ארה"ב העלתה ב-14 באוגוסט הצעת החלטה במועצת הביטחון להאריך את האמברגו, אך היא נפלה לאחר שרוסיה וסין התנגדו להצעה, בעוד רק הרפובליקה הדומיניקנית תמכה בה. שאר המדינות, כולל צרפת ובריטניה, נמנעו.

ב-18.10 ייפקע אמברגו הנשק על איראן, מה שיאפשר למדינות כמו רוסיה וסין לבצע עסקאות נשק עם משטר האיתוללות. בחודשים האחרונים הפעילה ארה"ב לחץ רב על שותפותיה במועצת הביטחון להאריך את האמברגו, אך לשווא

בתגובה לכך, הודיעה ארה"ב כי היא מפעילה את מנגנון ה-Snapback בהסכם הגרעין. שאר החברות בהסכם תקפו מהלך זה בחריפות ואמרו כי לאמריקאים אין סמכות לעשות זאת, מכיוון שפרשו מההסכם ב-2018.

מזכיר המדינה פומפיאו העביר מסמך משפטי לפיו האמריקאים יכולים לבצע את הצעד הזה. פומפיאו יוצר הפרדה בין ההסכם עצמו לבין החלטה 2231, וקובע כי ארה"ב עזבה את ההסכם הפוליטי, שלא אושר בקונגרס האמריקאי, אך היא עדיין נכללת תחת החלטה 2231. על רקע חוסר הסכמה זה מועצת הביטחון עומדת בפני אחד המשברים הגדולים שחוותה.

המוסדות הגלובליים במשבר חוסר אמון

במחצית השניה של המאה ה-20 התעצבו מספר מוסדות על-לאומיים, שתפקידם היה לתת מענה לסוגיות גלובליות ולפתור סכסוכים בינלאומיים. תומכי המוסדות הבינלאומיים הללו טוענים כי עולם שחרב על רקע המאבקים הפרטיקולריים בין תנועות לאומניות, יירפא רק באמצעות שיתופי פעולה גלובליים המתעלים מעל הזהויות הנבדלות.

לעומתם, המחנה השמרני מביט בחשדנות רבה על מוסדות אלה ועל יכולתם לתת מענה לצרכים נבדלים כל-כך של אוכלוסיות שונות במדינות העולם. השמרנים מאשימים מוסדות אלו בהיותם לא-דמוקרטיים, מסואבים ולא יעילים, אשר מהווים כלי שרת בידי גורמים אינטרסנטיים – בעיקר מדינות אגרסיביות שאינן פועלות כמצופה במסגרת הגלובלית. האו"ם והאיחוד האירופי הינם הדוגמאות הבולטות לארגונים פקידותיים, המנהלים מאחורי הקלעים מדיניות מרחיבה בלי שמי מאזרחי העולם (או אירופה) בחר בהם באופן ישיר.

מעמדם של המוסדות הבינלאומיים נמצא בשחיקה ככל שעולה כוחן של מפלגות ימין ברחבי העולם. הברקזיט הוציא את בריטניה מהאיחוד האירופי, וממשל טראמפ מוביל מגמה מתמשכת של ערעור המוסדות הבינלאומיים, בעיקר אלו הקשורים לאו"ם.

מעמד המוסדות הבינלאומיים בשחיקה ככל שעולה כוח מפלגות ימין ברחבי העולם. הברקזיט הוציא את בריטניה מהאיחוד האירופי, וממשל טראמפ מוביל מגמה מתמשכת של ערעור המוסדות הבינלאומיים

זה התחיל עם עזיבת אונסק"ו בשנת 2017, הפסקת התקצוב לאונר"א בשנת 2018 ובשנה האחרונה ראינו את הזעם האמריקאי מופנה לארגון הבריאות העולמי בשל תגובתו הרפויה אל מול המשטר הסיני. בימים אלו ממש הכריז הממשל האמריקאי על הטלת סנקציות נגד פאטו בנסודה, התובעת הכללית של בית הדין הבינלאומי בהאג, גם הוא אחד מששת גופי היסוד של האו"ם. אך כעת לא מדובר בעוד מאבק תקצובי על ארגון כזה או אחר, אלא על ליבת הקיום של האומות המאוחדות.

ב-19 בספטמבר יפוגו 30 היום הקבועים בהסכם לדיון על ה-Snapback. מדינות ה-E3 – צרפת, גרמניה ובריטניה – מנסות למצוא פשרה שתאפשר לאמריקאים לסגת מהצעד בו נקטו בתמורה לפתרון מוסכם לסוגיית אמברגו הנשק. בשלב זה נראה בלתי סביר כי פתרון שכזה יימצא. הסבירות כי שאר החברות בהסכם יכירו לבסוף בצעד האמריקאי וה-Sanpback יתקבל באופן מלא נמוכה מאוד. צעד שכזה הוא הסוף של הסכם הגרעין, ויש להניח שיתקבל בזעם מצד איראן בשל המשמעות ההרסנית של הסנקציות של האו"ם עליה, מה שילווה במהלכים פרובוקטיביים בתחום הגרעין או בביצוע פעולות טרור.

נדמה כי אין מנוס מסיטואציה בה תשרור מחלוקת בין המדינות השונות בנוגע למצב שישרור ב-20 בספטמבר. האמריקאים עשויים להכריז על הצלחת המהלך והשבת הסנקציות של האו"ם במלואן, כולל אמברגו הנשק, וארה"ב אף תאכוף אותן בכלים העומדים לרשותה. לעומת זאת, שאר המדינות לא יכירו במצב זה ולא יטילו בעצמן או יאכפו סנקציות.

כלל המדינות תצטרכנה לשקול היטב את צעדיהן לאור האיום הכלכלי הנשקף מסנקציות אמריקאיות שעלולות לפגוע גם בהן במידה ויסחרו עם איראן. לא יהיה זה מוגזם לקבוע כי מדובר במקרה תקדימי אשר יפגע במעמד ובאמינות של מועצת הביטחון, ושל ארה"ב כחברה בעלת זכות וטו בה.

צעד שכזה הוא הסוף של הסכם הגרעין, ויש להניח שיתקבל בזעם מצד איראן בשל המשמעות ההרסנית של הסנקציות של האו"ם עליה, מה שילווה במהלכים פרובוקטיביים בתחום הגרעין או בביצוע פעולות טרור

גם ג'ון בולטון, שאינו חשוד כאוהד גדול של הסכם הגרעין, התבטא כנגד המהלך, והזהיר מפני שחיקה של זכות הוטו האמריקאית במועצה במקרים עתידיים. אמנם נראה כי מאמר זה הוא חלק מדמי החבר שבולטון משלם על כניסתו למועדון נפגעי טראמפ, אך טיעוניו של בולטון עמו ואין ויש להטות אליהם אוזן קשבת. פעמים רבות ארה"ב נמצאת בעמדת מיעוט במועצה וזכות הוטו נחוצה במקרים אלו – גם ישראל יודעת זאת היטב.

Trump's threat to invoke "snapback" sanctions from Obama's 2015 nuclear deal, which we have withdrawn from, risks long-term, permanent damage to US veto power in the UN Security Council. More from me in @WSJ: https://t.co/CIkrUi4qRk

— John Bolton (@AmbJohnBolton) August 16, 2020

התקווה הגדולה של החברות בהסכם היא כי בנובמבר יתחלף השלטון ולבית הלבן ישוב אחד מאדריכלי ההסכם ב-2015. גם אם ביידן לא ימהר לשוב להסכם המקורי, הרי שהוא ירצה להוריד את גובה הלהבות ובוודאי יהיה פרטנר נוח יותר לאירופה וירגיע את הלחץ האיראני. בטהראן מחזיקים לו אצבעות.

נדב חכם הוא סטודנט לתואר שני באוניברסיטת חיפה בתוכנית רודרמן ללימודי יהדות ארה"ב. סיים תואר ראשון בהצטיינות באוניברסיטה הפתוחה בהיסטוריה ומזרח תיכון. בוגר יחידה 8200, ובוגר תוכניות של קרן תקווה (בארה"ב). בלימודי התואר הראשון עסק רבות ברעיונות שבבסיס הסיפור ההיסטורי - הן בעולם האסלאם על זרמיו הפוליטים והדתיים והן בעת החדשה בעולם המערבי מהנאורות ועד הפוסטמודרניזם. מביט בעולם בעניין ומנסה לחשוב, לנתח ולהבין לאן המים זורמים.