פחות משלושה שבועות לפני כניסתו של הנשיא הנבחר ג'ו ביידן לבית הלבן, הרשות הפלסטינית מתכוננת לאתחול היחסים עם וושינגטון, לאחר שלוש שנים שבהן החרימה את ממשל טראמפ.

המאמצים יתמקדו בניסיון לשכנע את ממשל ביידן לקבוע כי חקיקה של הקונגרס מ-1987, המגדירה את אש"ף ושלוחותיו כארגון טרור, אינה חוקתית, כך אמרו לזמן ישראל בכירים ברשות הפלסטינית.

הם מקווים שהדבר יכין את הקרקע לחידוש היחסים הבילטרליים – כאלה שבהם רמאללה נתפסת כשותפה שווה יותר ושאינם קשורים לחלוטין לתהליך השלום עם ישראל.

יושב ראש הרשות הפלסטינית מחמוד עבאס ניתק את הקשרים עם ממשל טראמפ לאחר שנשיא ארצות הברית דונלד טראמפ הכיר בירושלים כבירת ישראל בדצמבר 2017 והעביר לשם את שגרירות ארצות הברית מתל אביב במאי 2018. הוא גם דחה מיד את תוכנית המאה של טראמפ מינואר 2020 לשלום ישראלי-פלסטיני.

הממשל מצדו, בעודו דוחק בעבאס שוב ושוב לחדש את היחסים, קיצץ בצורה קיצונית בכספי הסיוע לפלסטינים.

פלסטינים מפגינים ברמאללה נגד תוכנית המאה של דונלד טראמפ, ב-11 בפברואר 2020 (צילום: AP Photo/Majdi Mohammed)

בכירים פלסטינים אמרו לזמן ישראל כי נכונות חדשה לשנות את מדיניות תשלום הקצבאות לאסירים הביטחוניים הפלסטינים, וכן למשפחותיהם של מחבלים ואחרים שנהרגו בידי ישראלים, נועדה להוות בסיס להנעת הקשרים הדיפלומטיים.

על פי המדיניות החדשה, הקצבאות ייקבעו לפי צורכיהם הכלכליים של האסירים ולא לפי משך מאסרם, דבר שעשוי לסמן התרחקות ממה שהיה במשך זמן רב סלע מחלוקת עבור מבקריה של הרשות הפלסטינית.

על פי המדיניות החדשה, הקצבאות ייקבעו לפי צורכיהם הכלכליים של האסירים ולא לפי משך מאסרם, דבר שעשוי לסמן התרחקות ממה שהיה במשך זמן רב סלע מחלוקת עבור מבקריה של הרשות הפלסטינית

נכונותה של הרשות לשנות את מדיניות תשלום הקצבאות נחשפה לראשונה ב"ניו יורק טיימס" בחודש שעבר, ובכיר פלסטיני אישר זאת בפנינו השבוע.

הנוהג של תשלום קצבאות למי שהורשעו בביצוע פעולות טרור ולמשפחותיהם של מי שנהרגו בזמן שביצעו פעולות כאלה הוקע על ידי המבקרים בטענה כי הוא מהווה תמריץ לטרור.    מנגד, המנהיגים הפלסטינים נהגו להצדיק את תשלום הקצבאות ולתאר אותו כשירות רווחה סוציאלית וכפיצוי הכרחי לקורבנותיה של מערכת המשפט הצבאית הנוקשה של ישראל בגדה המערבית.

משפחות האסירים הביטחוניים במהלך הפגנה לרגל "יום האסיר" ברמאללה, 7 באפריל 2019 (צילום: AP Photo/Majdi Mohammed)

במהלך השנה האחרונה, בכירים בארצות הברית ובאיחוד האירופי הזהירו את הרשות הפלסטינית כי אם לא תבצע שינוי מהותי במדיניותה, הדבר יהווה מכשול לשיפור היחסים, כך לפי שני מקורות המעורים בנושא.

שינוי המדיניות עשוי גם לגרום לכך שרמאללה תמלא את דרישות חוק טיילור פורס מ-2018, שמשעה את הסיוע האמריקאי לרשות הפלסטינית כל עוד היא ממשיכה ליישם את המדיניות הקיימת של תשלומים לאסירים.

"כל עוד לא יוענקו תשלומים רק לנזקקים וכל עוד תשלומים אלה יהיו גדולים בהרבה מתשלומי הרווחה שהרשות מעניקה למשפחות נזקקות (כיום התשלומים למחבלים האסורים גבוהים יותר בהרבה מהסיוע הניתן לנזקקים) הרי שהשינוי יהיה קוסמטי ומטרתו להונות את הגורמים הבינלאומיים ואת ישראל", כתב יוסי קופרווסר, לשעבר ראש חטיבת המחקר באמ"ן ומבקר חריף של מדיניות הקצבאות של הרשות הפלסטינית.

"כל עוד לא יוענקו תשלומים רק לנזקקים וכל עוד תשלומים אלה יהיו גדולים בהרבה מתשלומי הרווחה שהרשות מעניקה למשפחות נזקקות, הרי שהשינוי יהיה קוסמטי ומטרתו להונות את הגורמים הבינ"ל וישראל"

כדי להדגיש את ספקנותו, קופרווסר הצביע על הודעתה של הוועדה הפלסטינית לענייני אסירים בחודש שעבר כי בכוונתה לשלם את משכורותיהם של האסירים שלושה חודשים מראש כדי לחמוק מצו צבאי ישראלי המטיל סנקציות על בנקים שמשמשים להעברת התשלומים.

פלסטינים בעזה במיצב המציג לכאורה את תנאי האסירים הביטחוניים בישראל, 9 באפריל 2019 (צילום: Hassan Jedi/Flash90)

אמצעי למען מטרה

במהלך לשינוי הנוהג השנוי במחלוקת, הרשות הפלסטינית מקווה שביידן יסכים לקבוע כי החוק נגד טרור מ-1987 הוא הגבלה לא חוקתית של סמכויותיו, כך לדברי שני בכירים פלסטינים שביקשו להישאר בעילום שם.

לדבריהם של אותם בכירים, המציאות השתנתה באורח דרמטי מאז 1987. כחלק מהסכמי אוסלו, ישראל הכירה באש"ף כנציג העם הפלסטיני. גוף השלטון הפלסטיני שהוקם במסגרת זו חתם על הסכמים נגד טרור הן עם ארצות הברית והן עם ישראל.

עוד במסגרת ההסכמים, יושב ראש הרשות הפלסטינית יאסר ערפאת הודיע בפומבי על הפסקת האלימות כאמצעי להגדרה עצמית – התחייבות שרבים ממנהיגי ישראל התייחסו אליה בביטול זה מכבר, היות שלטענתם ערפאת מילא תפקיד ישיר בתזמור פיגועי ההתאבדות במהלך האינתיפאדה השנייה.

אבל בעידן שאחרי אוסלו, שבו לרמאללה יש יחסים הן עם ארצות הברית והן עם ישראל, "זה פשוט לא הוגן להמשיך להגדיר את אש"ף כארגון טרור", אומר חבר במועצה הלאומית הפלסטינית. בכירים פלסטינים שסירבו להתראיין לציטוט אמרו כי הם חוששים שהאסטרטגיה המתוכננת תפורש כאולטימטום לצוות המעבר עוד לפני שנשיא ארצות הברית הנבחר נכנס לתפקיד.

מחמוד עבאס וג'ו ביידן לקראת פגישתם ברמאללה ב-10 במרץ 2020 (צילום: AP Photo/Tara Todras-Whitehill)

עקיפת החוק מ-1987 המגדיר את אש"ף כארגון טרור, כפי שעשו שניים מקודמיו של ביידן, תאפשר לפתוח מחדש את משרדי אש"ף בוושינגטון.

קואליציית הארגונים הפלסטיניים המרכיבים את אש"ף, שהיא גוף נפרד מהרשות הפלסטינית אבל קשורה אליה, הפעילה משרד דיפלומטי בוושינגטון מאז הסכמי אוסלו ועד לסגירתו על ידי ממשל טראמפ ב-2018.

החקיקה מ-1987 שמגדירה את אש"ף כארגון טרור נותרה בעינה, אבל הקונגרס איפשר את פעילותו של המשרד כל עוד הנשיא חתם מדי חצי שנה על כתב ויתור המציין כי מדובר באינטרס לאומי של ארצות הברית.

ב-2011 הקונגרס החל להציב תנאים נוספים לנוכחותה המתמשכת של נציגות אש"ף, בכלל זאת דרישה שהנשיא יאשר כי "הפלסטינים נכנסו למשא ומתן ישיר ומשמעותי עם ישראל". דבר זה למעשה התנה את יחסיה של וושינגטון עם הפלסטינים בתהליך שלום ממשי.

הפלסטינים נואשים לשנות את הפרדיגמה הזאת. "אנחנו לא מבקשים לנתק את תהליך השלום מהיחסים באופן מוחלט, אבל אי אפשר לשפוט את הקשרים אך ורק על בסיס תוצאותיו, מכיוון שהדבר מעניש את הפלסטינים בין אם הם אחראים למבוי הסתום ובין אם לא", אומר חבר המועצה הלאומית הפלסטינית לזמן ישראל.

"אנחנו לא מבקשים לנתק את תהליך השלום מהיחסים באופן מוחלט, אבל אי אפשר לשפוט את הקשרים אך ורק על בסיס תוצאותיו, מכיוון שהדבר מעניש את הפלסטינים בין אם הם אחראים למבוי הסתום ובין אם לא"

אחת ההוראות הנוספות שהכניס הקונגרס בשנים האחרונות לחוק נגד טרור מ-1987 מונעת מהרשות הפלסטינית להצטרף לאחד מגופי האו"ם או להגיש תביעה נגד ישראל בבית הדין הפלילי הבינלאומי.

כאשר רמאללה החלה לפעול נגד ישראל בבית הדין הבינלאומי ב-2017, כשהגישה נגדה קובלנה רשמית בהאג, היא למעשה מנעה מטראמפ לחתום על כתב הוויתור, ונציגות אש"ף נסגרה באופן רשמי בספטמבר 2018.

עם זאת, המסורת המשפטית של ארצות הברית מעניקה לנשיאים מרחב תמרון רחב המאפשר להם להתעלם מסעיפי חוק שהם מעריכים כי הם מגבילים את סמכויותיהם באופן לא חוקתי, בעיקר בענייני מדיניות חוץ.

ביידן יכול לנצל את הפריבילגיה הזאת כדי לאפשר את פתיחתו המחודשת של המשרד ואגב כך לבטל את הצורך בכתב הוויתור. אחרת, הדרך היחידה לפתיחתה המחודשת של הנציגות הדיפלומטית במגבלות החוק תהיה לשנות את ההוראות האוסרות על הפלסטינים לפתוח נציגות בוושינגטון מרגע שפנו לבית הדין הפלילי הבינלאומי. במקרה כזה אפשר יהיה להנהיג שוב את החתימה על כתב הוויתור.

נציגות אש"ף בבוושינגטון ב-2017 (צילום: AP Photo/Alex Brandon)

אולם הפלסטינים נחושים להתחיל ביחסים חדשים לחלוטין, ולא רק לחזור לימים שבהם פעילותם בוושינגטון הייתה מוגבלת ונבחנה כל העת תחת מיקרוסקופ.

בכיר פלסטיני, שביקש להישאר בעילום שם, אמר לזמן ישראל כי רמאללה לא תוכל להסכים עוד שנוכחותה בוושינגטון תהיה נתונה לדיון אחת לשישה חודשים. עם זאת, הוא הכיר בכך שביטולו של החוק מ-1987 ייקח זמן, ותיאר זאת כ"יעד ביניים" אשר תידרש לפחות שנה להשגתו.

ביידן אכן דיבר בקמפיין שלו על פתיחת הנציגות הפלסטינית וכן על פתיחת הקונסוליה האמריקאית במזרח ירושלים, אבל לדבריו של יועץ קמפיין לשעבר, שמכיר את דיוניו של צוות המעבר בנושא, הנשיא הנבחר טרם החליט באיזה אופן יעשה זאת.

בינתיים, ייתכן כי הפלסטינים ייאלצו להמשיך להתנהל ללא נציגים בוושינגטון.

חבר המועצה הלאומית הפלסטינית מכיר בכך שהסוגיה הישראלית-פלסטינית לא תעמוד בראש סדר היום של ממשל ביידן, אך לדבריו הכרזה על החוק מ-1987 כלא חוקתי תמנע בינתיים התדרדרות נוספת ביחסים בין ארצות הברית לפלסטינים.

כשטראמפ עשה טובה לפלסטינים

אף על פי שמהלך כזה עשוי לדרוש מידה של הון פוליטי, למעשה הוא אינו חסר תקדים.

בהצהרה שפורסמה עם העברת החוק ב-1987, נשיא ארצות הברית דאז רונלד רייגן טען כי אף על פי שאין לו שום כוונה לכונן יחסים עם הפלסטינים, "הזכות להחליט איזה סוג של יחסי חוץ, אם בכלל, ארצות הברית תנהל היא חלק מסמכותו של הנשיא על פי החוקה" ולא של הקונגרס, באמצעות חקיקה שמטרתה להגביל את יכולותיה הדיפלומטיות של הרשות המבצעת.

הנשיאים שכיהנו אחרי רייגן בחרו להתעלם מחששותיו, גם לאחר הסכמי אוסלו, והחליטו לפעול כלשון החוק ולחתום על כתב הוויתור הנשיאותי מדי שישה חודשים.

נשיא ארה"ב רונלד רייגן מארח את ראש הממשלה שמעון פרס בבית הלבן בספטמבר 1986. עמם בחדר נמרוד נוביק, יועצו המדיני של פרס (צילום: יעקב סער/לע"מ)

טראמפ הוא זה שהפסיק את הנוהג הזה. הוא הרחיק לכת יותר מרייגן כשאיפשר לנציגות אש"ף להישאר פתוחה כמעט שנה לאחר שהפלסטינים החלו לפעול לפתיחת חקירה פלילית נגד ישראל בבית הדין הבינלאומי בסתיו 2017, דבר המהווה הפרה ישירה של ההוראה שהוסיף הקונגרס לחוק מ-1987.

תחת זאת, מחלקת המדינה של טראמפ פשוט ביקשה מהפלסטינים להגביל את פעילותם "לכזו הקשורה בהשגת שלום כולל ובר קיימא בין הישראלים לפלסטינים".

הרשות הפלסטינית מקווה שכאשר היא תשנה את נוהל התשלומים לאסירים, ביידן יהיה מוכן לעקוף באופן דומה את החוק של 1987.

על מנת להצדיק את פתיחתה המחודשת של נציגות אש"ף בוושינגטון, הנשיא הנכנס יכול פשוט להצביע על התקדים שהציבו רייגן וטראמפ. לא תידרש שום פעולה נוספת. אף על פי שעמדה כזאת יכולה לעמוד במבחן בבית המשפט, יהיה קשה לסתור את הסמכות שמעניקה החוקה לזרוע המבצעת בנוגע לניהול קשרים דיפלומטיים.

לחלופין, הקונגרס יכול פשוט לבטל את החוק נגד טרור, אבל זה יהיה קשה הרבה יותר להשגה, בהתחשב בכך שהזרוע המחוקקת תמיד הייתה הרבה יותר נוקשה כלפי הפלסטינים מאשר הזרוע המבצעת.

נשיא ארה"ב דונלד טראמפ עם נשיא הרשות הפלסטינית מחמוד עבאס בפגישה בניו יורק, ב-20 בספטמבר 2017 (צילום: AP Photo/Evan Vucci)

משימה בלתי אפשרית

גם אם ממשל ביידן ייענה לבקשתה של רמאללה, הרשות הפלסטינית עדיין תצטרך להתמודד עם כמה מכשולים עם פתיחתה המחודשת של הנציגות. זאת משום שחזרתם של נציגי אש"ף לוושינגטון תעורר את החוק נגד טרור מ-2018 שמאפשר לקורבנות טרור אמריקאים להגיש לבתי משפט בארצות הברית תביעת נזיקין נגד הרשות הפלסטינית, בטענה שהמשכורות החודשיות שרמאללה משלמת לאסירים הביטחוניים מהוות מימון לטרור.

על מנת להימנע מתביעות כאלה, מזכירות המדינה תצטרך להשתמש במקרי הפטור המפורטים בחוק. דבר זה יהיה טעון מבחינה פוליטית, אבל אפשרי מבחינה משפטית – וקל יותר להצדקה אם ממשל ביידן יצביע על הרפורמה של רמאללה במדיניות התשלומים לאסירים.

"ישנם כוחות שינסו לתבוע מחיר פוליטי מביידן עבור כל פעולה שתיתפס כפייסנית מצדו כלפי הפלסטינים", אומרת נשיאת הקרן לשלום במזרח התיכון לארה פרידמן, פרשנית ליברלית לענייני ישראל. "הדבר הכי טוב שהוא יכול לעשות הוא להתעקש על המדיניות שלו".

"ישנם כוחות שינסו לתבוע מחיר פוליטי מביידן עבור כל פעולה שתיתפס כפייסנית מצדו כלפי הפלסטינים. הדבר הכי טוב שהוא יכול לעשות הוא להתעקש על המדיניות שלו"

היא מוסיפה כי היענות לבקשתה של הרשות הפלסטינית בנוגע לחקיקה מ-1987 "תהיה הכרזת עצמאות רבת עוצמה מצד ביידן מעשורים של מדיניות חוץ אשר כבולה על ידי גורמים לוגיים ומשפטיים [הנכפים על ידי הקונגרס] שאינם תורמים לקידומו של שלום ישראלי-פלסטיני אלא למניעתו".

"לבד מהכרזה שהחוק אינו חוקתי, לביידן אין דרך ברורה לאפשר לאש"ף לחזור לוושינגטון", אומרת פרידמן.

צוות המעבר של ביידן ומשרד ראש הממשלה הישראלי סירבו להגיב לכתבה.