ממשלות מיעוט הן סיפור הצלחה עולמי

ממשלות מיעוט נפוצות בלא מעט דמוקרטיות מערביות, ולפי מחקרים הן מתפקדות לא פחות טוב מממשלות רוב ● ד"ר אסף שפירא: "לממשלת מיעוט בישראל יש חסרונות בגלל היעדר האחידות שלה, אבל היא בוודאי עדיפה על מצב של בחירות אינסופיות"

24/10/2019 06:58
חלק מראשי הסיעות בכנסת ה-22 (צילום: Hadas Parush/Flash90)

המו"מ הסבוך להרכבת הממשלה, הבחירות החוזרות והחשש מבחירות נוספות העלו לתודעה הציבורית את האופציה של ממשלת מיעוט – ממשלה שתעמוד בראש קואליציה של פחות מ-60 מנדטים, ותיתמך מבחוץ על ידי מפלגות אחרות.

ממשלת מיעוט נתפסת בציבור כחלשה ולא יציבה, אבל ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה בדק את הנושא ומצא – על בסיס עבודתם של חוקרים סקנדינבים (סטפן אנדרסון, תורביורן ברגמן וסבנטה ארנסון) – כי ממשלות מיעוט דווקא נפוצות מאוד בעולם, ולא מתפקדות בהכרח פחות טוב מממשלות רוב.

שליש מהממשלות שקמו בדמוקרטיות באירופה מאז מלחמת העולם השנייה היו ממשלות מיעוט, בנוסף על ממשלות שונות בקנדה ובמדינות אחרות מחוץ ליבשת.

בין היתר, 89% מהממשלות שקמו אי פעם בדנמרק היו ממשלות מיעוט, וכך גם מרבית הממשלות בתולדות שבדיה, נורווגיה, ספרד ורומניה. השנה כיהנו ממשלות מיעוט בבריטניה, שבדיה, בלגיה, דנמרק, אירלנד ופורטוגל.

ד"ר אסף שפירא: "אנחנו לא מעדיפים ממשלת מיעוט באופן עקרוני על ממשלת רוב, אבל אין יסוד להנחה שממשלת מיעוט תהיה פחות יציבה ובעלת יכולת משילות נמוכה יותר מהממשלות שקמו בישראל עד היום"

המחקרים מראים גם שמשך הזמן הממוצע שממשלות מיעוט החזיקו מעמד אינו קצר בהרבה מהזמן שהחזיקו ממשלות רוב. "אנחנו לא מעדיפים ממשלת מיעוט באופן עקרוני", אומר שפירא, "אבל אין יסוד להנחה שממשלת מיעוט תהיה פחות יציבה ובעלת יכולת משילות נמוכה יותר מהממשלות שקמו בישראל עד היום".

שפירא מציין שהעובדות סותרות את הטענה לפיה ממשלות מיעוט חלשות ואינן יכולות להוביל מדיניות. לדבריו, "ממשלות מיעוט העבירו החלטות ורפורמות חשובות, כמו ממשלת המיעוט של השמרנים בקנדה שהעבירה החלטה היסטורית להכיר בקוויבק כאומה בתוך קנדה, או ממשלת המיעוט הדנית בשנות ה-90 שהעבירה רפורמה כלכלית מוצלחת שמניבה פירות עד היום.

"סחטנות קיימת גם בממשלות רוב"

"ממשלה היא חלשה כאשר יש חשש גדול שהיא לא תצליח לגייס רוב פרלמנטרי לקידום מדיניותה, וכאשר הקיום שלה תלוי במפלגות קטנות עם דרישות מרחיקות לכת ונטייה לסחטנות ולסכסוכים פנימיים", אומר שפירא.

"אבל", הוא מוסיף, "הבעיות הלו קיימות גם בממשלות רוב. למעשה, בעיית המשילות של הרבה מהממשלות בישראל היא דווקא היותן ממשלות רוב שהתבססו על 'קואליציה עודפת' – קואליציה עם מפלגות רבות, שכל אחת מהן מתנה את השתתפותה בממשלה בדרישות מופלגות.

"למעשה, בשל החשש שלממשלה לא יהיה רוב, חלק מהממשלות בישראל היו חלשות יותר מכפי שהיו אילו היו מתבססות על רוב מינימלי או מיעוט.

"ממשלות מיעוט מקדמות ערכים דמוקרטיים מסוימים שחשובים לא פחות משלטון הרוב. הן נוטות לקיים טוב יותר את ההבטחות לבוחרים, בגלל שככל שמספר השותפות הקואליציוניות גדול יותר, הסיכוי שלהן לקיים הבטחות נמוך.

"ממשלות מיעוט יכולות לקדם זכויות של מיעוטים מודרים. יש ממשלות מיעוט שמתבססות על שיתוף פעולה בין מפלגה גדולה למפלגה שמייצגת מיעוט, שבה המיעוט תומך במדיניות לאומית תמורת קידום זכויותיו הסקטוריאליות. כך עובדת כיום קואליציית המיעוט בבריטניה,  בין המפלגה השמרנית למפלגה מצפון-אירלנד, וכך עבדו קואליציות מיעוט בספרד בין המפלגה הסוציאליסטית הארצית למפלגת השמאל הקטלנית".

בוריס ג'ונסון מנופף בדג מעושן (צילום: Frank Augstein, AP)

בוריס ג'ונסון מנופף בדג מעושן (צילום: Frank Augstein, AP)

זכויות המיעוט הן ערך חשוב, אבל אתה בעצם אומר שלרוב אין זכות לקבוע מי יהיה בשלטון? הרי הרעיון הכי בסיסי של דמוקרטיה הוא שהציבור בוחר את השלטון כדי שישרת אותו. אם זה לא חשוב שהממשלה תייצג את הרוב, למה בכלל צריך בחירות ופוליטיקה ולמה שהפקידים לא ינהלו את המדינה וזהו?

"ברור שעדיף שהממשלה תייצג כמה שיותר אנשים, ולכן יש בחירות. אבל המדינה חייבת ממשלה כלשהי, ואם החוק הנתון והמצב הפוליטי במדינה לא מאפשרים ממשלת רוב, השאלה היא מה הממשלה שכן אפשר להקים ואיזו קואליציה אפשר לגייס כדי להחזיקה. התשובה כרגע עשויה להיות ממשלת מיעוט.

"יש מדינות, כמו אוסטרליה, שבהן הממשלה צריכה תמיכה של רוב מוחלט מחברי הפרלמנט. גם באוסטרליה כבר קמה ממשלת מיעוט בעבר, כששתי מפלגות קטנות שלא הצטרפו לממשלה תמכו בקואליציה מבחוץ. לעומת זאת בישראל מספיק שלקואליציה יש מנדט אחד יותר מאשר לאופוזיציה בהצבעת אמון, או שלאופוזיציה אין רוב מוחלט בהצבעת אי-אמון. לכן יכולה להיות כאן ממשלת מיעוט של ממש, שתישען על פחות מ-60 מנדטים".

למעשה, נתניהו היה קרוב להקמת ממשלת מיעוט עם "בלוק ה-55" שלו. מספיק שנתניהו היה מקים ממשלה וזוכה בהצבעת אמון ברוב של 55 מול 54 כדי שהיה נשאר בשלטון. אתה חושב שהוא עשה טעות, מבחינתו, ושממשלה כזאת יכלה להיות יציבה ומשילה? או שפשוט לא היה לו סיכוי למנוע התנגדות של יותר מ-55 ח"כים? והאם לגנץ יש סיכוי להרכיב ממשלת מיעוט יציבה?

"תאורטית, אם נתניהו היה מקים ממשלה של בלוק 55, והיה מצליח לשכנע גם את ליברמן וגם את הרשימה המשותפת או חלק ממנה, נניח בל"ד, להימנע בהצבעת האמון בממשלה שלו, הוא יכול היה להרכיב ממשלת מיעוט.

"אני לא פוליטיקאי או פרשן ולא יכול לדעת אם היה לנתניהו סיכוי לכך ומה הסיכוי של גנץ להרכיב ממשלה. אבל אם נתניהו היה מקים ממשלת מיעוט היה לו יותר קל לנהל אותה מכפי שיוכל להיות לגנץ במקרה כזה, משום שממשלת מיעוט של נתניהו הייתה לכידה יותר מכל ממשלת מיעוט שגנץ יכול להרכיב.

שפירא: "אם לא תורכב בסוף ממשלת אחדות, ייתכן שנתניהו החמיץ או נכשל בניסיון להקים את הקואליציה הכי יציבה האפשרית כרגע. אבל גם הקואליציה של גנץ עדיפה על האפשרות של עוד ועוד בחירות"

"גנץ חייב להתבסס בכל מקרה על קואליציה בין מפלגות רחוקות מאוד זו מזו, כמו המחנה הדמוקרטי וישראל ביתנו, או כחול לבן והרשימה המשותפת. זאת קואליציה עם בעיית לכידות פנימית, גם אם היא לא הייתה ממשלת מיעוט.

"אם לא תורכב בסוף ממשלת אחדות, ייתכן שנתניהו החמיץ או נכשל בניסיון להקים את הקואליציה הכי יציבה האפשרית כרגע. אבל גם הקואליציה של גנץ עדיפה על האפשרות של עוד ועוד בחירות".

לפי הדוגמאות שאתה מביא מחו"ל, ממשלות מיעוט נפוצות דווקא בכמה מהמדינות הכי מתוקנות בעולם, כמו דנמרק, למשל. איך אתה מסביר את זה?

"אני חושב שזה עניין של תרבות פוליטית. בסקנדינביה יש תרבות פוליטית שאומרת שמבחן התוצאה הוא העיקר. אם הממשלה 'מספקת את הסחורה' של יציבות, ומינהל תקין, וגם מקדמת את הצרכים והזכויות של האזרחים בצורה טובה – פחות חשוב להם מי מרכיב אותה. זה שונה מאוד מהתרבות הפוליטית בישראל שהיא מאוד אמוציונלית ומבוססת על הייצוג עצמו כערך, כעיקרון".

ד"ר אסף שפירא (צילום: יח"צ)

ד"ר אסף שפירא (צילום: יח"צ)

שיטת "הגודל כן קובע"

רעיון ממשלת המיעוט ששפירא מדבר עליו "מתכתב" עם רעיון אחר שהמכון הישראלי לדמוקרטיה מקדם – הרעיון להעניק באופן אוטומטי את הזכות להרכיב ממשלה לראש המפלגה הגדולה. רעיון זה עומד בניגוד למצב הקיים כיום, שבו הנשיא נותן את המנדט להרכבת ממשלה למי שיותר ח"כים תומכים בו.

"שני הרעיונות קשורים זה בזה", אומר שפירא. "אם רפורמת 'המפלגה הגדולה ביותר' שאנחנו תומכים בה תתקבל, היא תגביר את הסיכויים להקמת ממשלת מיעוט. מסיבה זו חשוב לנו להבהיר שממשלת מיעוט היא לא דבר פסול אם היא צפויה להניב למערכת הפוליטית בישראל תוצאות רצויות אחרות".

בני גנץ (צילום: Yonatan Sindel/Flash90)

בני גנץ (צילום: Yonatan Sindel/Flash90)

טוענים שאתם "שלפתם" את "רפורמת המפלגה הגדולה ביותר" בניסיון ליצור מצב שבו כחול לבן ירכיבו את הממשלה.

"זה לגמרי לא נכון. מי שאומר את זה מוזמן לבדוק ולראות שדיברנו ופרסמנו מאמרים על 'רפורמת המפלגה הגדולה' עוד לפני הבחירות באפריל. המשכנו לקדם את הרעיון גם אחריהן, כשהמשמעות הייתה שנתניהו ירכיב ממשלה".

במציאות, רפורמת המפלגה הגדולה ביותר תחסל מפלגות קטנות כמו הימין החדש ואיחוד מפלגות הימין, מפלגת העבודה-גשר והמחנה הדמוקרטי, ותכפה על הפוליטיקה הישראלית מציאות של שתי מפלגות בלבד, או שתי מפלגות גדולות בצירוף מפלגות סקטוריאליות בלבד.

"זה כנראה נכון, אבל זה לא טיעון מספיק טוב נגד הרפורמה. יש יתרונות בגיוון ויש סכנות במבנה מונוליטי דו-מפלגתי כמו בארצות הברית, אבל ישראל הלכה לקיצוניות השנייה, של יותר מפלגות, יותר מדי חרמות וסכסוכים וסחטנות. התפישה שאומרת שלכל קבוצה חברתית או אידאולוגית מגיע ייצוג נפרד יצרה מציאות שמקשה על הממשלה לתפקד, וצריך לשנות אותה".