אם הצעת החוק לפיזור הכנסת תאושר בקריאה טרומית במליאת הכנסת מחר (רביעי), יהיו לדבר השלכות פוליטיות רחבות היקף. אך תהיה להחלטה הזו גם השפעה במישור המשטרי – ובאופן ספציפי על מאמצי הממשלה להדיח את היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה.

על פי הפרשנות המקובלת של הדין, מבחינה מהותית תיכנס ישראל לתקופת בחירות, שיחסמו כמעט לגמרי את יכולתה של הממשלה למנות או לפטר נושא משרה בכירים. מקומה של היועצת המשפטית לממשלה יהיה בטוח, כמעט לגמרי, עד להקמתה של ממשלה חדשה לאחר הבחירות.

מקובל להניח כי המערכת הפוליטית נכנסת למה שמכונה "תקופת בחירות" רק כאשר החוק להתפזרות הכנסת עובר בקריאה שלישית, או שהממשלה נופלת בשל הצעת אי-אמון שעוברת, או בהתפטרות של ראש הממשלה. במצבים כאלה, הדין קובע כי הממשלה מחויבת ב"ריסון ואיפוק" בהפעלת סמכויותיה, בפרט בנושא מינויים.

על פי הפרשנות המקובלת של הדין, מבחינה מהותית תיכנס ישראל לתקופת בחירות, שיחסמו כמעט לגמרי את יכולתה של הממשלה למנות או לפטר נושא משרה בכירים. מקומה של היועצת יהיה בטוח

אמנם, עקרון רציפות הממשלה משמר את סמכויותיה של הממשלה לפעול לאורך כל תקופת הבחירות ועד להקמת ממשלה חדשה בכנסת החדשה. אבל האופן שבו הממשלה מפעילה את סמכויותיה צריך להיעשות באופן מאופק ומרוסן, כאשר כלל האצבע הוא שהממשלה צריכה לפעול לשימור המצב הקיים, ולא לייצר מצבים חדשים.

יושב ראש הליכוד, בנימין נתניהו, מצביע בבחירות בקלפי בירושלים, 1 בנובמבר 2022 (צילום: אוליבייה פיטוסי/פלאש90)

הרציונל הוא שבתקופת בחירות, לפני יום הבחירות ולאחריו, הממשלה כבר איננה מכהנת מכוח אמון הכנסת, אלא מכוח עקרון הרציפות.

אבל האמת היא, שבעוד שתקופת הבחירות מתחילה מבחינה פורמלית רק כאשר חוק ההתפזרות עבר, מבחינה מהותית היא מתחילה עוד קודם לכן.

ביוני 2022, בתקופת הממשלה הקודמת בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד, כתבה היועצת המשפטית לממשלה מכתב למזכיר הממשלה דאז שלום שלמה, בדבר צמצום מרחב הפעולה הממשלתי נוכח כניסת המערכת הפוליטית לתקופת בחירות.

ביוני 2022, בתקופת הממשלה הקודמת בראשות בנט ולפיד, כתבה היועמ"שית מכתב למזכיר הממשלה דאז שלום שלמה, בדבר צמצום מרחב הפעולה הממשלתי נוכח כניסת המערכת הפוליטית לתקופת בחירות

מכתבה של היועצת נשלח ב-30 ביוני, זמן קצר לאחר שמליאת הכנסת אישרה בקריאה שנייה ושלישית את חוק ההתפזרות, וקבעה את מועד הבחירות ל-1 בנובמבר 2022.

אך ממכתבה של היועצת עולה כי תקופת הבחירות החלה באופן מהותי כבר 10 ימים קודם לכן, ב-20 ביוני. זה היה המועד שבו הודיעו בנט ולפיד, בהודעה משותפת, על החלטתם להקדים את מועד הבחירות, כך שהכנסת הקודמת תתפזר לפני תום הקדנציה.

ראש הממשלה יאיר לפיד מחליף עם ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט כיסאות בכנסת, 30 ביוני 2022 (צילום: Olivier Fitoussi/Flash90)

"כפי שהובהר אגב התפזרות של הכנסת בעבר", כתבה היועצת, "מבחינה משפטית יש לראות כבר במועד ההודעה האמורה כמועד שבו התחילה תקופת הבחירות, לצורך תחולת ההנחיות הנזכרות. זאת, כיוון שהחל ממועד זה מתקיימים התנאים מהותיים המצדיקים להביא בחשבון את השיקולים ואמות המידה שנקבעו בפסיקה, ביחס לתקופת בחירות".

הריסון והאיפוק הנדרשים בתקופת בחירות חלים כמובן גם על מינויים המצויים בסמכות השרים או הממשלה. הסיבה: מינויים בשירות הציבורי למשרות שאינן משרות אמון יישארו בתפקידם הרבה אחרי שכהונת הממשלה הנוכחית תסתיים, וצריך למנוע מצב של קביעת עובדות בשטח על ידי ממשלה יוצאת, שאיננה נהנית מאמון הכנסת, עבור הממשלה הבאה. כמובן שקיים גם חשש בתקופת בחירות שהמינויים הללו ינוצלו לטובת מתן שוחד פוליטי.

הריסון והאיפוק הנדרשים בתקופת בחירות חלים גם על מינויים המצויים בסמכות השרים או הממשלה. הסיבה: מינויים בשירות הציבורי למשרות שאינן משרות אמון יישארו בתפקידם הרבה אחרי שכהונת הממשלה תסתיים

בהקשר הזה, הכללים נקבעו כמעט תוך כדי תנועה בשנת 2005, בתקופת כהונתה של ציפי לבני כשרת המשפטים.

לאורך כל אותה שנה סירבה לבני לכנס את הוועדה לבחירת שופטים, מאחר שלא הושג רוב למועמדת שרצתה למנות לבית המשפט העליון, פרופ' רות גביזון. בשלהי אותה שנה – לאחר שהליכוד התפצל, ראש הממשלה אריאל שרון הקים את "קדימה" והבחירות הוקדמו – לבני פתאום החליטה שזה הזמן לכנס את הוועדה ולמנות שופטים לעליון. היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז הודיע לה שזה לא אפשרי. דיני הריסון מונעים מינוי שופטים בעת בחירות.

ציפי לבני ב-2005 (צילום: פלאש90)

בשלהי כהונת ממשלת בנט-לפיד נרשמו שני אירועים הנוגעים למינויים בתקופת בחירות. האירוע הראשון נעשה כשבוע לפני שחוק ההתפזרות אושר בקריאה שלישית. ב-22 ביוני הודיעה בהרב-מיארה כי יש אמנם למנות רמטכ"ל חדש, אך המינוי נעשה "בכפוף לכללים הנוגעים לקבלת החלטות בידי הממשלה בתקופת בחירות", וזאת נוכח הודעתם של בנט ולפיד על הקדמת הבחירות יומיים קודם לכן.

חשוב להבהיר: הכללים אינם אוסרים באופן הרמטי עריכת מינויים, או קבלת החלטות בנושאים משמעותיים, אך נקבע כי המינוי ייעשה רק "אם קיים צורך חיוני באיוש מיידי של המשרה באופן קבוע", ולא בדרך של מינוי ממלא מקום.

כללים אינם אוסרים באופן הרמטי עריכת מינויים, או קבלת החלטות בנושאים משמעותיים, אך נקבע כי המינוי ייעשה רק "אם קיים צורך חיוני באיוש מיידי של המשרה באופן קבוע", ולא בדרך של מינוי ממלא מקום

משום כך קבעה היועצת כי מותר למנות רמטכ"ל חדש, שהרי אין היתכנות למינוי ממלא-מקום לרמטכ"ל ולא ניתן להותיר את הצבא ללא מפקד. אין בכך חריגה מהכללים, אלא יישום המבחן בדבר חיוניות המינוי.

לצורך מינוי הרצי הלוי לרמטכ"ל, היה צורך למנות גם יו"ר חדש לוועדה המייעצת למינויים בכירים, וזאת בשל מותו של היו"ר הקודם, השופט בדימוס אליעזר גולדברג, כמה חודשים קודם לכן.

שר הביטחון בני גנץ בפגישת עבודה עם סגן הרמטכ"ל אלוף הרצי הלוי עם אישור מינויו לרמטכ"ל. 23 באוקטובר 2022 (צילום: ניקול לסקבי / משרד הביטחון)

הממשלה רצתה למנות את מזוז – והמינוי אף זכה לברכתה של היועצת בהרב-מיארה – אולם בג"ץ קיבל את העתירה נגד המינוי וקבע כי ממשלת מעבר אינה יכולה למנות יו"ר לוועדה המייעצת לתקופה של שמונה שנים, אלא – בנסיבות המקרה – רק כמינוי אד-הוק לצורך בחינת המועמדות לתפקיד החיוני של רמטכ"ל.

מזוז לא הסכים לכך והתפטר. השופט בדימוס אליקים רובינשטיין קיבל על עצמו את התפקיד החד-פעמי, ובהמשך מונה השופט אשר גרוניס ליו"ר קבוע של הוועדה.

בחזרה להליך הדחת היועצת: נקודת המוצא היא שאותם דיני ריסון ואיפוק החלים על מינוי, חלים גם על הדחה. שהרי ברור כי לאחר הדחתו של נושא משרה בתפקיד בכיר, יהיה צורך למנות אדם אחר במקומו.

בחזרה להליך הדחת היועצת: נקודת המוצא היא שאותם דיני ריסון ואיפוק החלים על מינוי, חלים גם על הדחה. שהרי ברור כי לאחר הדחתו של נושא משרה בתפקיד בכיר, יהיה צורך למנות אדם אחר במקומו

לכן, ככלל, גם הליכי הדחה של בעלי תפקידים בכירים על ידי הממשלה אמורים להיות מוקפאים בתקופת בחירות, אלא אם קיים צורך חיוני ודחוף בסילוקו של אדם מתפקידו. הממשלה כמובן תטען שבהרב-מיארה אינה יכולה להישאר בתפקידה אפילו יום אחד נוסף והדבר דחוף וחיוני, אבל זו תהיה עמדה בלתי סבירה וככל הנראה גם בלתי מנומקת, ובג"ץ לא יקבל זאת.

היועמ"שית גלי בהרב-מיארה ושר המשפטים יריב לוין בטקס הפרידה מממלא מקום נשיא בית המשפט העליון עוזי פוגלמן, 1 באוקטובר 2024 (צילום: אורן בן חקון/פול)

לפיכך, אם ביום רביעי הכנסת תאשר בקריאה טרומית את חוק ההתפזרות, המסקנה היא שמבחינה מהותית המערכת הפוליטית נכנסת לתקופת בחירות.

זה כמובן מצב שונה ממצב שבו שני ראשי הממשלה בממשלת החילופים, בנט ולפיד, הודיעו מיוזמתם על כוונתם ללכת לבחירות. ראש הממשלה בנימין נתניהו לא הודיע כך כעת ובוודאי אינו תומך בהליכה לבחירות. אבל מנקודת מבט משפטית, השאלה איננה מי הודיע מה, אלא האם רוב חברי הכנסת גילו דעתם בדבר הכוונה ללכת לבחירות – בין בהודעה של הממשלה, ובין בהצבעה של רוב פרלמנטרי.

נתניהו לא הודיע ובוודאי אינו תומך בהליכה לבחירות. אבל מנקודת מבט משפטית, השאלה איננה מי הודיע מה, אלא האם רוב הח"כים גילו דעתם בדבר הכוונה ללכת לבחירות

ככל שכך אכן יקרה, הליך ההדחה של בהרב-מיארה יצטרך להיות מוקפא. זאת, כמובן בנפרד מכל יתר הפגמים המנהליים שדבקו בהליך הזה. היועצת המשפטית לממשלה אמורה להיות מוגנת בתפקידה, לפחות עד לתחילת כהונתה של הממשלה הבאה, לאחר הבחירות.