זירת הבלוגים

"המהפכה החוקתית" נוסח רוסיה – ניתוח ראשוני

שינויי החוקה שפוטין הציע אתמול נועדו להבהיר, כי אינו מתכוון לוותר על רסן השלטון גם אם יפסיק בעתיד לשמש כנשיא

16/01/2020 09:40
נאום פוטין בפני שני בתי הפרלמנט (צילום: אתר הקרמלין WWW.KREMLIN.RU)

שינויי החוקה שפוטין הציע אתמול נועדו להבהיר, כי אינו מתכוון לוותר על רסן השלטון גם אם יפסיק בעתיד לשמש כנשיא. התסבוכת של המערכת הפוליטית ברוסיה היא, שפוטין רוצה לשמר את השלטון בידיו, אך לא יכול להמשיך להיות נשיא. הפתרון: החלשת הנשיאות לטובת מוסדות אחרים, שישלטו על ידי פוטין, כשיפרוש מתפקיד הנשיא

נשיא רוסיה פוטין נשא ב-15 בינואר את נאומו השנתי מול שני בתי הפרלמנט, מעין "נאום מצב אומה". כבר מספר שבועות היו הדלפות בתקשורת הרוסית, שיהיה זה נאום משמעותי במישור הכלכל-חברתי ויתכן שיטפל בנושאים חוקתיים.

שינויי החוקה שפוטין הציע אתמול בנאום השנתי שלו, מעין "נאום מצב האומה" מול שני בתי הפרלמנט, נועדו להבהיר, כי אינו מתכוון לוותר על רסן השלטון גם אם יפסיק בעתיד לשמש כנשיא

ואכן פוטין דיבר באריכות על הצורך לבצע קפיצת מדרגה נוספת בתחום החברתי והכלכלי, וקבע כי קצב השינוי הינו בלתי מספק, ונדרשת איכות ניהולית חדשה מצד הממשלה והרשויות כדי לקדם פרויקטים לאומיים לקידומה הטכנולוגי-מדעי והדמוגרפי של רוסיה, עליהם הצהיר בראשית הקדנציה הנוכחית שלו כנשיא.

לצד זאת, הוא התגאה ביציבות המאקרו-כלכלית שהשיגה רוסיה, בכך שלא ניתן להתעלם מקולה בזירה הבינ"ל, ובכך שבמישור הגרעיני-צבאי – רוסיה הינה מובילה טכנולוגית, ושאר מעצמות הגרעין נדרשות לסגור את הפער שפתחה מולן (בהתכוונו לפיתוח נשק גרעיני הנישא על טילים היפר-קוליים, עליו הצהיר לפני כשנתיים). לדבריו, היכולת של רוסיה להגן על עצמה מובטחת עשורים קדימה, והדבר מאפשר לה לפנות יותר משאבים לפיתוחה הפנימי והכלכלי.

הוא התגאה ביציבות המאקרו-כלכלית שהשיגה רוסיה, בכך שלא ניתן להתעלם מקולה בזירה הבינ"ל, ובכך שבמישור הגרעיני-צבאי – רוסיה הינה מובילה טכנולוגית, ושאר מעצמות הגרעין נדרשות לסגור את הפער שפתחה מולן

פוטין כרך את הפיתוח הפנימי עם הצורך לבצע רפורמה חוקתית מקיפה, שתגביר את חוסנה של רוסיה. במוקד הרפורמה "המוצעת לדיון" שינוי מאזן הכוחות בין רשויות הממשל – החלשת סמכויות הנשיא וחיזוקן לטובת מעמד ראש הממשלה, שני בתי הפרלמנט ובית המשפט לחוקה:

  1. הבית התחתון (DUMA) יציע לנשיא את המועמד להרכבת הממשלה, ויאשר את שרי הממשלה, והנשיא יהיה חייב למנותם. זאת, בניגוד למצב היום, בו הנשיא מציע לאשרור הפרלמנט מועמד לראשות הממשלה, ואז ממנה ללא אישור פרלמנטרי את כל שרי הממשלה.
  2. הבית העליון של הפרלמנט ("מועצת הפדרציה") – יהיה בעל סמכות מייעצת לנשיא באישור בעלי התפקידים הביטחוניים הבכירים (הממונים היום על ידי הנשיא) ופרקליטי המחוזות, ויוכל להדיח את שופטי בית המשפט לחוקה.
  3. חיזוק בית המשפט לחוקה ובית המשפט העליון.
  4. הנשיא יוסיף ליהנות מסמכויות חשובות – יפקד במישרין על הצבא ומנגנוני הביטחון וינהל את יחסי החוץ, ויוכל לפטר את ראש הממשלה או השרים במקרה של אובדן אמון.
  5. ראש הממשלה יהיה בעל מעמד חזק יותר מול הנשיא, ביחס למצב הנוכחי.
  6. יינתן מעמד חוקתי למוסד "מועצת המדינה" (GOSSOVET), הכולל את הנשיא, ראשי הפרלמנט וכל המושלים. כיום המוסד אינו נכלל בחוקה ויש לו סמכות מייעצת. פוטין גם הציע להרחיב את סמכויות השלטון במחוזות, ובעצם להכפיף את הערים, שהתנהלו עד כה באופן עצמאי, למושלים.
  7. תוגבל הזכות להתמודד לתפקיד הנשיא ולמשרות ממשל בכירות, רק לאנשים שמעולם לא החזיקו באישור תושבות או באזרחות של מדינה זרה, ושהתגוררו לפחות 25 שנים ברציפות ברוסיה.
  8. בנוסף, ביקש לקבוע בחוקה, כי בשטחה של הפדרציה הרוסית, החוקה הרוסית תהיה עליונה לכל חוק או הסכם בינ"ל.

לאחר הנאום הודיע ראש ממשלת רוסיה (ובעבר, הנשיא) מדבדב על התפטרות הממשלה, ומינויו לתפקיד חדש, "סגן ראש המועצה לביטחון לאומי", לכאורה, שני לפוטין בלבד. פוטין כבר הטיל את הרכבת הממשלה החדשה על MIKHAIL MISHUSTIN, שהנהיג כעשור את רשות  המיסים, והצטיין בהגדלת תקבולים. הפרשנים מזהים אותו כמשויך לגורמים הפחות שמרנים בסביבתו של פוטין – משפחת המיליארדרים KOVALCHUK, סגן ראש האדמיניסטרציה הנשיאותית KIRIYENKO, מנכ"ל הבנק הגדול במדינה (SBERBANK) GREF, ו"מבקר המדינה" KUDRIN.

ראש הממשלה המיועד מישוסטין, בפגישה עם פוטין בנובמבר (צילום: אתר הקרמלין)

ראש הממשלה המיועד מישוסטין, בפגישה עם פוטין בנובמבר (צילום: אתר הקרמלין)

עוד לא הסתיים היום, ואתר הקרמלין פרסם, כי כבר הוקמה "קבוצת עבודה להכנת תיקוני החוקה", ושמות של 80 חבריה, דמויות המזוהות עם השלטון, שנועדו להקנות לה דימוי של ייצוגיות.

עוד לא הסתיים היום, ואתר הקרמלין פרסם, כי כבר הוקמה "קבוצת עבודה להכנת תיקוני החוקה", ושמות של 80 חבריה, דמויות המזוהות עם השלטון, שנועדו להקנות לה דימוי של ייצוגיות

יו"ר ועדת הבחירות PAMFILOVA כבר העריכה, כי השינויים בחוקה יסתיימו לפני הקיץ, כך ש"יום ההצבעה המאוחד" המתוכנן לספטמבר כבר יכול לאמצן. בעצם, יתקיים רפרנדום עממי על החוקה.

מה בעצם פוטין מנסה להגיד?

באמצעות הצגת רפורמה חוקתית פוטין מבהיר, כי לא יחזיק ב"קרנות הנשיאות", וכי יפעל לייצר מערכת, בה יוכל לשלוט מעמדת השפעה אחרת, בעוד סמכויות הנשיא מוגבלות מבעבר. פוטין טרם הסיר את העננה ביחס לשאלה, איזה תפקיד הוא מייעד לעצמו לאחר שיעזוב את תפקיד הנשיא, ומשאיר בידיו "מרחבי גמישות". עם זאת, רוחב הרפורמה, פיטורי הממשלה, מינוי מחליף והרכבת ועדת חוקה בחצי יום בלבד – אינם מותירים ספק, כי אינו ממהר לצאת לגמלאות.

באמצעות הצגת רפורמה חוקתית פוטין מבהיר, כי לא יחזיק ב"קרנות הנשיאות", וכי יפעל לייצר מערכת בה יוכל לשלוט מעמדת השפעה אחרת, בעוד סמכויות הנשיא מוגבלות מבעבר

מאחר שפוטין הינו הדמות שמגדירה את המערכת כולה, קבוצות הכוח השונות באליטה הרוסית מצויות בשנים האחרונות במאבקים בלתי פוסקים כדי "לשפר עמדות" לקראת מעמד ה"טרנזיט" השלטוני – הורשת הנשיאות למישהו אחר לאחר תום הקדנציה הנוכחית שלו ב-2024. החוקה (מ-1993) מגבילה את כהונת הנשיא לשתי כהונות ברצף. לאחר שתי קדנציות בנות ארבע שנים (2008-2000) פוטין ויתר לארבע שנים (2012-2008) על כס הנשיאות לטובת מדבדב, והסתפק בתקופה זו בתפקיד ראש הממשלה והמשך שליטה בלתי פורמלית במדינה.

הנשיא מדבדב שינה את החוקה, והאריך את כהונת הנשיא לשש שנים, ומכך נהנה פוטין כשחזר לכס הנשיאות. עם זאת, פוטין רמז לא פעם, כי אין בכוונתו לשנות את החוקה בסוגית מספר הקדנציות של הנשיא, ובמהלך הנוכחי מבקש להוכיח את אמינותו.

מדבדב מאזין לנאום פוטין (צילום: צילום: אתר הקרמלין)

מדבדב מאזין לנאום פוטין (צילום: צילום: אתר הקרמלין)

מדבדב "נבעט כלפי מעלה" לתפקיד חסר חשיבות, ורוב הסיכויים, שפוטין מבקש לסיים בכך את דרכו הפוליטית.

לאחר שתי קדנציות בנות ארבע שנים (2008-2000) פוטין ויתר לארבע שנים (2012-2008) על כס הנשיאות לטובת מדבדב, והסתפק בתקופה זו בתפקיד ראש הממשלה והמשך שליטה בלתי פורמלית במדינה

פיטורי הממשלה הלא פופולרית נועדו להציג את הנשיא, כמי שנוקט מהלך החלטי להוציא את הכלכלה הרוסית מהבוץ. בקיץ 2018 צנח מדד האמון הציבורי בפוטין ב-20% (מיותר מ80% לכ-60%) בגלל הנהגת רפורמה פנסיונית לדחיית גיל הפרישה. עיקר הביקורת הציבורית כלפי פוטין היא בגין מיקוד יתר במדיניות החוץ והביטחון, וביצועים "צולעים" במישור הכלכלי. ממשלת רוסיה זוכה לחוסר אמון בציבור, ומדד "חוסר האמון" של מדבדב קפץ בקיץ 18' ל-70%. בזמן שחלף מאז הממשלה  לא הצליחה לעמוד בציפיות של פוטין לזינוק כלכלי-חברתי-טכנולוגי.

פוטין, וילצין לפניו, כבר מינו שורה של ראשי ממשלה טכנוקרטיים (קיריינקו, סטפאשין, פרדקוב, זובקוב) – שנועדו לספוג ביקורת, ולא להוות מוקד עוצמה פוליטית מתחרה לקרמלין. יש בממשלה בעיות ניהול, אך החסם העיקרי בפני צמיחת המשק הרוסי הוא בעיות היסוד שלו – שחיתות, מתן סובסידיות ממשלתיות לעסקים המקורבים לממשל, חוסר יעילות, מחסור בתשתיות ותלות יתר ביצוא מחצבים. גם הסנקציות המערביות אינן תורמות לאטרקטיביות שלו למשקיעים.

פוטין, וילצין לפניו, כבר מינו שורה של ראשי ממשלה טכנוקרטיים (קיריינקו, סטפאשין, פרדקוב, זובקוב) – שנועדו לספוג ביקורת, ולא להוות מוקד עוצמה פוליטית מתחרה לקרמלין

מינוי ראש ממשלה טכנוקרט, הנהנה מגיבוי הנשיא אולי ישפר את המנהל, אך בלי שינוי השיטה הפוליטית-כלכלית – קפיצת המדרגה הכלכלית לא תתממש. פוטין כבר הצהיר בעבר על חזונות שאפתניים, שנותרו על הנייר בלבד.

מדוע דווקא כעת?

הצורך במהלכים פנימיים נמרצים הבשיל כבר מספר שנים – לאור המאבקים הגוברים בתוך האליטה, חוסר שביעות רצון ציבורי, שהתבטא בהפגנות במוסקבה ודיכוין הכוחני, ושהוזנו על ידי המיקוד של הנשיא במדיניות החוץ והביטחון. הסברים אפשריים לעיתוי המהלך:

  1. סירוב הנשיא לוקשנקו לעזוב את תפקידו – בשלהי 2019 התברר סופית, כי החלופה לעקיפת מגבלות החוקה דרך האיחוד רוסיה-בלרוס, שפוטין ינהיגו (במקום להיות נשיא רוסיה) אינה קיימת.
  2. בשנה האחרונה לכהונת הדומה לא ניתן לעשות שינוי שישפיע על הדומה שלאחריה. מאחר שכך, נדרש להצביע על השינוי לפני הבחירות של 2021. אימוץ השינוי החוקתי בבחירות לאומיות – יעניק להן לגיטימציה.
  3. ניסיון להגיע להסדרות מול האירופים או היערכות לקראת הממשל האמריקני החדש – הבחירות לנשיאות ארצות הברית הן חלק מהשעון הפוליטי במוסקבה. השינוי החוקתי, וביתר שאת, אם תיבחר על בסיסו דומה חדשה – עשויים להציב שלטון רוסי שחידש את הלגיטימציה שלו בפני הממשל החדש בוושינגטון (ובשאר בירות המערב). בבחינת – אין למערב חלופה של שינוי משטר במוסקבה – ומוטב שיגיע להסכמות מול פוטין. ההגבלות שפוטין הציע להטיל על זכות ההתמודדות לנשיאות נועדו לשלול זכות התמודדות מדמויות אופוזיציה רבות. פרשן בכיר, סטניסלב בלקובסקי, העריך (בראיון לאתר אופוזיציה MBK-NEWS), כי פוטין מבקש להגיע סדרים חדשים מול המערב, תוך התפשרות בסוגיית אוקראינה – עוד לפני טקס 75 שנים לניצחון על גרמניה הנאצית (9 במאי), ולכן הזמן דוחק.
  4. התקווה כי "הגנרל חורף" יקשה על קיום ההפגנות נגד המהלך מצד החלקים בציבור המתנגדים להמשך שלטון פוטין, ועד שהקרח יפשיר, כבר יתרגלו           לרעיון. עם זאת, סביר יהיה להניח, כי כל מערכת בחירות שהממשל יבקש        לקדם תנוצל על ידי האופוזיציה הליברלית בתוך רוסיה, כדי לנסות ולשחוק    את לגיטימיות ההליך הדמוקרטי במסגרתן.

משמעויות לישראל

הנשיא פוטין, שינחת בשבוע הבא בישראל לביקור ראשון מאז 2012, מבקש להציג עצמו כמי שיוסיף להוביל את הקשרים מול ישראל בעתיד הנראה לעין. רק בטווח הבינוני-ארוך נראה, האם יצליח לממש את תכנוניו ל"טרנזיט" חלק. השינוי החוקתי מחייב מעקב מישראל כדי לבחון, האם היא נדרשת לחזק קשרים או לכונן כאלה מול המוסדות המשתנים במוסקבה.

הנשיא פוטין, שינחת בשבוע הבא בישראל לביקור ראשון מאז 2012, מבקש להציג עצמו כמי שיוסיף להוביל את הקשרים מול ישראל בעתיד הנראה לעין

המהלך לא צפוי לשנות את מדיניות החוץ הרוסית, בכלל, ובמזרח התיכון בפרט. תהא זו רק "אותה גברת בשינוי אדרת" – שכן עמדותיו של פוטין, שמנווט וימשיך לנווט את מדיניות החוץ הרוסית נותרות כפי שהיו.

עם זאת, איוש הממשלה החדשה יסייע לחדד את ההבנה, איזה מסר מבקש פוטין לשדר פנימה והחוצה. אם דמויות בעלות תדמית ליברלית-מתונה – בדומה לראש הממשלה המיועד מישוסטין – יחזקו את ייצוגן סביב שולחן הממשלה – אפשר שהדבר נועד לתמוך בניסיון של פוטין בחודשים האחרונים להגיע לסטטוס קוו משופר מול האיחוד האירופי.

אם יתחלפו בממשלה וסוכנויותיה דמויות משמעותיות בתחומי החוץ, הביטחון או משרדים החשובים ליחסים הדו-צדדיים עם ישראל – קיימת חשיבות להאיץ את ההיכרות עם הדמויות החדשות. בהיבט זה, ביקורו של פוטין בישראל מעניק לישראל הזדמנות טובה לכך.