זירת הבלוגים

קרב שיחליש את שתי הרשויות

התערבות בג"צ בתהליך בחירות יו"ר הכנסת מהווה פגיעה קשה בעקרון הפרדת הרשויות ובעצמאות הכנסת

30/03/2020 12:17
נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות (צילום: Olivier Fitoussi/Flash90)

בשבוע שעבר בחרו שופטי בג"צ לקבל עתירה שהוגשה נגד יו"ר הכנסת, יולי אדלשטיין, בבקשה לכפות על היו"ר לקיים דיון לבחירת יו"ר כנסת חדש. השופטים בחרו להתערב ולכפות את שיקול דעתם על היו"ר, למרות שתקנון הכנסת מקנה ליו"ר שיקול דעת באשר למועד קיום ההצבעה, ובלבד שההצבעה תיערך עד למועד ההצבעה על הקמת הממשלה. התערבות זו מהווה פגיעה קשה בעקרון הפרדת הרשויות ובעצמאות הכנסת לנהל את ענייניה הפנימיים בעצמה ואינה עולה בקנה אחד עם המבחנים המשפטיים שבג"צ עצמו קבע למקרה של ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת.

התערבות בג"צ מהווה פגיעה קשה בעקרון הפרדת הרשויות ובעצמאות הכנסת ואינה עולה בקנה אחד עם המבחנים המשפטיים שבג"צ עצמו קבע למקרה של ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת

עקרון הפרדת הרשויות מחייב איזונים ובלמים בין רשויות המדינה השונות. מימושו של העקרון בכך שהממשלה וחבריה כפופים לפסיקת בתי המשפט, על הממשלה ובתי המשפט לפעול בהתאם לחוקי הכנסת ועל הכנסת לפעול בהתאם לחוקים וכללי הדין (למשל התקנון) שחוקקה.

הכנסת רשאית לקבוע את החוק, לרבות הכללים לפיהם פועלים בתי המשפט, אך אינה יכולה להתערב בהליך משפטי ספציפי או במועדי דיונים והרכבי מותבי השופטים – אחרת תפגע בעצמאות הרשות השופטת. באותה מידה, הרשות השופטת רשאית לפרש את אופן יישום החוק שמחוקקת הכנסת, אך אינה רשאית להתערב בהתנהלותה הפנימית של הכנסת כל עוד ההתנהלות נעשית לפי דין – אחרת תפגע בעצמאות הרשות המחוקקת.

כפי שניתן לראות מלשון סעיף 2(ב) לתקנון הכנסת כלהלן, מנסחי התקנון העלו על דעתם כאפשרות סבירה, מקובלת ומוסכמת שיו"ר הכנסת החדש ייבחר באותו המועד בו מוקמת הממשלה:

"יושב ראש הכנסת ייבחר לא יאוחר מהמועד שבו כונסה הכנסת לצורך כינון הממשלה, כאמור בסעיף 13 לחוק-יסוד: הממשלה; נקבעה בחירת יושב ראש הכנסת לאותו מועד שבו נקבעה ישיבה לצורך כינון הממשלה, ייבחר תחילה יושב ראש הכנסת".

חוק יסוד הכנסת, כפי שתוקן בתמיכת יש עתיד, קובע, כי עד לבחירת היו"ר החדש יישאר היו"ר הקודם בתפקידו. משכך, יולי אדלשטיין כיהן כחוק כיו"ר הכנסת ובנסיבות אלה ברור שיו"ר הכנסת לשעבר, יולי אדלשטיין, פעל כדין והפעיל את שיקול דעתו לקביעת סדר ניהול ענייניה הפנימיים של הכנסת. למרות זאת בחרו שופטי בג"צ להתערב בשיקול הדעת המוקנה לו בדין ולהחליפו בשיקול דעתם. מדובר בפגיעה קשה בעצמאות יו"ר הכנסת, כאורגן של הרשות המחוקקת.

אדלשטיין כיהן כחוק כיו"ר הכנסת, ובנסיבות אלה ברור שיו"ר הכנסת לשעבר אדלשטיין, פעל כדין והפעיל את שיקול דעתו לקביעת סדר ניהול ענייניה הפנימיים של הכנסת. למרות זאת בחרו שופטי בג"צ להתערב

יאמרו המתחכמים כי יש לפרש את הכללים באופן תכליתי, כך שהכרעת הרוב גוברת על כל כלל, לרבות התקנון, וכי על זהות יו"ר הכנסת לשקף את הכרעת הרוב. טענה זו אינה מחזיקה מים מכמה סיבות. ראשית, מפני שלהחלפת יו"ר הכנסת לפני המועד לבחירת יו"ר חדש דרוש רוב של 90 חברי כנסת, מה שמשקף תכלית שהוסכמה מראש, הדורשת קונצנזוס רחב ולא הכרעת רוב רגילה. שנית, הכללים לפיהם מתנהלת הכנסת נועדו להנהיג תהליך דמוקרטי של שיח הכולל דליברציה וברגיין פוליטי. תהליכים אלה נכפים על חברי הכנסת באמצעות הכללים החלים על אופן קביעת הדיונים וניהולם. כך למשל, יכולה האופוזיציה לנסות להתיש את הקואליציה בפיליבסטר, טקטיקת השהיה לעיכוב הכרעות הנהוגה בפרלמנטים ברחבי העולם, לרבות בכנסת ישראל. האם יעלה על הדעת כי במקרה של פיליבסטר מצד האופוזיציה תגיש הקואליציה עתירה לבג"צ בבקשה לכפות על האופוזיציה לחדול? בנוסף, יש לזכור, כי לצד הרוב עומדת האפשרות להקים ממשלה בכל עת ובאותו מעמד לבחור יו"ר חדש, כפי שמחייב התקנון.

כשבג"צ מעביר ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת ובכלל זה גם על יו"ר הכנסת נדרש ריסון רב מצד השופטים, אחרת ייפגע עקרון הפרדת הרשויות ותפגע עצמאות הכנסת, ובמקום לנהל שיח פוליטי הצדדים ירוצו לבית המשפט בפתחה של כל מחלוקת. שופטי בג"צ עצמם כפופים לחוק ועל הפסיקה והסעדים להינתן לפי חוק. כששופט מושבע לתפקיד הוא מצהיר הצהרת אמונים בזו הלשון:

"אני מתחייב לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה, ולשפוט משפט צדק, לא להטות משפט ולא להכיר פנים".

ראוי שבג"צ יתערב בהתנהלות הכנסת רק מקום בו קיים חשש לפגיעה בעקרון החוקיות. כל עוד ההתנהלות נעשית כדין, התערבות השופטים משמעה כניסה ישירה למשחק הפוליטי תוך התערבות לטובת צד אחד זו התוצאה של התערבות בשיקול הדעת של השחקן הפולטי, בניגוד לאכיפת כללי הדין על התנהלות השחקן הפוליטי.

כשבג"צ מעביר ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת ובכללן על יו"ר הכנסת, נדרש ריסון רב מצד השופטים, אחרת ייפגע עקרון הפרדת הרשויות ותפגע עצמאות הכנסת, ובמקום שיח פוליטי הצדדים ירוצו לביה"מש בכל מחלוקת

לא בכדי, כשח"כ יוסי שריד הגיש עתירה נגד יושב ראש הכנסת מנחם סבידור בדרישה לקיים דיון בהצהרת אי-אמון בממשלה במועד מסוים ולא במועד אחר, בחרו שופטי בג"צ לא להתערב, למרות שבמקרה ההוא התקנון היה לצד ח"כ יוסי שריד שביקש לאכוף אותו. באותו עניין קבעו השופטים מ' בן-פורת, א' ברק וד' לוין, כי:

"מחד גיסא, עומד עקרון שלטון החוק המופנה הן לפרט והן לזרועות השלטון, והוא חל גם על הכנסת, ואם תקנון הכנסת קובע הוראות בקשר להליכים הפנימיים, על רשויות הכנסת לנהוג על-פיהן. הוראות התקנון משקפות את הדין, שנראה ראוי לכנסת לניהול חייה הפרלמנטריים, ולמתן הזדמנות לחברי הכנסת למלא את שליחותם המדינית. הפרת התקנון פוגעת בכל אלה, והביקורת השיפוטית חיונית למניעת הפגיעה".

קרי, התערבות בג"צ בהליכים הפנימיים של הכנסת תיעשה לשם שמירה על עמידה בכללי התקנון ועקרון שלטון החוק, וגם אז רק במקרים חמורים ביותר כשקיימת פגיעה במרקם החיים הפרלמנטריים עם פגיעה משמעותית ביסודות המבנה של המשטר החוקתי בישראל.

באותו העניין גם קבעו השופטים, כי:

"מאידך גיסא, סדרי עבודתו של בית הנבחרים הם עניין פנימי שלו, השייך מבחינת הפרדת הרשויות לרשות המחוקקת עצמה, אשר בידיה גם כלים לבחינה ולבדיקה עצמית של החלטותיה שלה. ועל ­כן מן הראוי שהרשות השופטת תכבד את ענייניו הפנימיים של הגוף המחוקק ולא תתערב בהם".

קרי, התערבות בית המשפט מקום בו אין חשש להפרה של כללי הדין תהווה הפרה של הפרדת הרשויות. כפי שניתן לראות, בג"צ עצמו קבע כי במקרים אלה מן הראוי שהרשות השופטת תכבד את עצמאות הכנסת ולא תתערב.

עקרון חשוב נוסף אחר הנחה את בג"צ בפרשה זו, כמו גם באחרות, היה משנת הזהירות היתרה בה יש לנקוט כדי להמנע מפוליטיזציה או אף מראית עין של פוליטיזציה של השפיטה. לכן, למשל כבר נקבע בבג"צ כי השופטים לא יתערבו יחסי הגומלין שבין הכנסת לממשלה. לעניין זה יש להדגיש, כי מכיוון שישראל היא דמוקרטיה פרלמנטרית, הממשלה גם היא מיוצגת בכנסת. משכך, המתח הפוליטי הנובע מיחסי הכנסת והממשלה חל גם ביחסי האופוזיציה מול הקואליציה.

עקרון חשוב נוסף אחר הנחה את בג"צ בפרשה זו, כמו גם באחרות, היה משנת הזהירות היתרה בה יש לנקוט כדי להמנע מפוליטיזציה או אף מראית עין של פוליטיזציה של השפיטה

הקבלה זו רלוונטית ביותר בתקופה המוזרה בה אנו נמצאים, כאשר אף צד אינו מצליח להקים ממשלה והחלוקה הפוליטית המובהקת ביותר היא חלוקה בין גושית בכנסת. דברים אלה קיבלו ביטוי גם הם בהחלטת השופטים בתגובה לעתירתו של ח"כ יוסי שריד כלהלן:

"החלטות הכנסת בכל הנוגע ליחסי הגומלין שבינה לבין הממשלה טעונים לרוב מטען פוליטי כבד, אשר מן הראוי הוא, כי הרשות השופטת תמשוך ידה ממנו כדי למנוע עד כמה שניתן פוליטיזאציה של השפיטה. הצורך לכבד את מעמדה של הרשות המחוקקת מזה, והצורך להגן על הרשות השופטת מזה, הם שמצדיקים משיכת ידם של השופטים מעיסוק בביקורת על דרכי ניהולו של בית המחוקקים בכל הנוגע ליחסי הגומלין שבינו לבין הממשלה".

שינוי הגישה הקיצוני בו נקטו שופטי בג"צ כשדנו בעתירה נגד יו"ר הכנסת, יולי אדלשטיין, בנוגע לעניין שנמצא במרכז יחסי הגומלין בין הממשלה לכנסת ובין שני הגושים, שאחד מייצג את הקואליציה והשני את האופוזיציה, מעלים שאלות קשות לגבי האפשרות שהשופטים בחרו לצדד במחנה פוליטי מסוים כשחקן חיזוק במשחק פוליטי.

בנוסף לתוכן ומהות העתירה, גם אופן ניהולה מעלה שאלות קשות מאוד שמצביעות על האפשרות ש"המשחק מכור". מדוע היה דחוף לבג"צ לקיים את הדיון באותו היום ולדרוש מיו"ר הכנסת תגובה בלוחות זמנים כל כך קצרים? האם הדמוקרטיה הישראלית הייתה חולפת מן העולם אילו העתירה הייתה נדונה לאחר שבוע או שבועיים? האם זה סביר לדרוש מיו"ר הכנסת תגובה תוך זמן כה קצר באותו היום? ומדוע פורסמה ההחלטה בחיפזון כה רב, כשעה לאחר שהגיש יו"ר הכנסת תגובה מנומקת לעילא ולעילא לבקשת השופטים? מדוע לא כללה ההחלטה התייחסות מפורטת לתגובת יו"ר הכנסת? התנהלות זו מעלה חשש כי מאחורי החלטת בג"צ עמדה כוונה לסייע לכחול לבן בשאיפתם לנסות לקדם חקיקה פרסונאלית נגד ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בטרם הנשיא יעביר את המנדט להקמת הממשלה לידיו. רק לאחרונה הצהיר בוגי יעלון כי כך הוא וחבריו מתכננים לפעול.

בנוסף לתוכן ומהות העתירה, גם אופן ניהולה מעלה שאלות קשות שמצביעות על האפשרות ש"המשחק מכור". מדוע היה דחוף לבג"צ לקיים את הדיון באותו היום ולדרוש מיו"ר הכנסת תגובה בלוחות זמנים כל כך קצרים?

גם הטענה לפיה החלטתו של יו"ר הכנסת הביאה לפגיעה במרקם החיים הפרלמנטריים עם פגיעה משמעותית ביסודות המבנה של המשטר החוקתי בישראל חסרת בסיס. האם לא ניתן היה להחליף יו"ר או לחוקק חוקים? ברור לכל שניתן היה לעשות זאת, אך בהתאם לתקנון הכנסת. כל מה שהיה על כחול לבן לעשות כדי להחליף יו"ר ללא מעורבות בג"צ זה ניצול הרוב הנטען על-ידם להקמת ממשלה. אפשרות נוספת הייתה לחכות מעט ולמצות את הדיון על האפשרות להקמת ממשלת אחדות וככל שלא היו מצליחים להגיע להסכמות להעלות לסדר היום את החלפת היו"ר.

בהמשך להתפטרותו של יו"ר הכנסת, הוגשה עתירה נוספת לבג"צ בכדי לקבל לגיטימציה לסטות מתקנון הכנסת. התפטרותו של יולי אדלשטיין נכנסת לתוקף רק תוך 48 שעות. לפי הדין הכנסת הייתה אמורה להתכנס ביום שני תחת הוותיק מבין חברי הכנסת כיו"ר חדש.

ואכן, מסתבר בדיעבד, כפי שכבר היה ברור למי שעקב אחרי עמית סגל ודפנה ליאל או לכל מי שמסוגל לספור עד 61, שהתערבות בג"צ כלל לא הייתה לטובת הרוב בכנסת, אלא לטובת קבוצת מיעוט בתוך כחול לבן. התערבות בג"צ שינתה את לוחות הזמנים למשא ומתן הפוליטי בין גנץ לביבי וכפתה על גנץ לקבל החלטה מכרעת בזמן מאוד קצר. מה היה קורה ואיך הייתה נראית הממשלה אילו היה לצדדים זמן נוסף לשאת ולתת, כפי שביקש יו"ר הכנסת יולי אדלשטיין? לעולם לא נדע, מפני שאת ההתערבות הגסה של בג"צ והשפעותיה לא ניתן לבטל למפרע.

במשך שנים מטיף בג"צ על כך שהכרעת הרוב כפופה לחוקי היסוד ולהתחשבות בשיח עם המיעוט, ואז לפתע, בפסיקה שניתנה באישון לילה החליטו שופטי בג"צ לרמוס את חוק יסוד הכנסת ולהמציא כללים יש מאין. השופטים התיימרו לכנס את הכנסת ביום בו אינה פעילה לפי התקנון (הכנסת פועלת מראשון עד רביעי) ובניגוד מוחלט לחוק יסוד הכנסת למנות יו"ר נוסף שיכהן במקביל ליו"ר היוצא. גם במדינות בהן לשופטים סמכויות נרחבות ביותר, מתוקף מינוים הפוליטי בכפוף לשימוע פומבי, כמו בארה"ב, שופטי העליון כפופים לחוקה  ומחוייבים לכבדה. מסתבר שבישראל לא רק שהשופטים שותפים להליך המינוי של ממשיכיהם ושותפיהם, שהליך המינוי נעשה במחשכים, אלא גם שכשנוח להם אידאולוגית הם ממציאים כללים חוקתיים ומפרים חוקי יסוד.

מסתבר שבישראל לא רק שהשופטים שותפים להליך המינוי של ממשיכיהם ושותפיהם, שהליך המינוי נעשה במחשכים, אלא גם שכשנוח להם אידאולוגית הם ממציאים כללים חוקתיים ומפרים חוקי יסוד

ניצול בג"צ להכרעת וויכוחים פוליטיים פוגע גם בעצמאות הכנסת וגם במעמד השופטים. בתמורה לכיבוש מהיר של כוח להתערב בענייני הכנסת בטווח הקצר, בטווח הארוך מאבדים השופטים לגיטימציה בעיני הציבור הרחב, שעקב התנהלותם כבר רואה בהם שחקנים פוליטיים לכל דבר ועניין. כך מפסידה ישראל פעמיים, כששתי רשויות שלטון חשובות מאבדות ממעמדן. בכדי למנוע הדרדרות נוספת אנו חייבים להחזיר את הגבולות הברורים שבין הרשויות תחת עקרון עליונות הפרלמנט. כפי שנהוג באנגליה. כך הכנסת תעסוק בחקיקה ובית המשפט בפרשנות הנדרשת לצורך אכיפת החוק וכל רשות תעשה זאת תוך כבוד לעצמאותה ומעמדה של הרשות השניה.