עכשיו שהכנסת פועלת, אין לממשלה הצדקה להעביר תקנות שעת חירום

מזה כחודשיים, מתמודדת ממשלת המעבר עם משבר מגפת הקורונה באמצעות תקנות לשעת חירום ● "תקנות שעת חירום הן כלי אנטי דמוקרטי, הכרח בל יגונה", מזהירה האגודה לזכויות האזרח ● עכשיו, כשהכנסת מתפקדת, ועדות הוקמו ונבחר יו"ר קבוע, אין יותר הצדקה להשתמש בכלי הדרקוני הזה ● פרשנות

31/03/2020 06:33
ישיבת ממשלה במרץ 2020. הממשלה תקיים היום הצבעה טלפונית לאישור שהייה בבידוד ביתי לחוזרים מחו"ל וביטול מגבלת השהייה בגנים ציבוריים (צילום: Marc Israel Sellem/POOL)

אחד הכלים המרכזיים שבאמצעותם מתמודדת הממשלה עם משבר הקורונה הוא בהתקנת תקנות לשעת חירום.

בתחילה הגיעו התקנות בטפטוף. שר הבריאות יעקב ליצמן חתם על "צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד והוראות שונות)" כבר ב-2 בפברואר – ומאז הצו תוקן לפחות עשר פעמים, כשבכל פעם הוחמרו ההגבלות על התנועה והפעילות. לפני שלושה שבועות בדיוק, כלל הצו הוראה כי תושבים החוזרים מאיטליה ומצרים ייכנסו לבידוד של 14 יום. אך במהרה המצב הסלים וההוראות הוחמרו עד לסגר-בפועל המוטל כעת.

יעקב ליצמן (צילום: תומר נויברג/פלאש90)

יעקב ליצמן (צילום: תומר נויברג/פלאש90)

אחריהן הגיעו התקנות המאפשרות מעקב דיגיטלי אחר אזרחים, הן באמצעות היתר למשטרה לקבל איכון של הטלפונים הניידים של אזרחים, והן באמצעות הסמכת השב"כ להעביר למשרד הבריאות מידע שהושג במעקב דיגיטלי משוכלל. נגד התקנות הללו הוגשה עתירה לבג"ץ (בג"ץ 2109/20 שחר בן-מאיר נ' ראש הממשלה), וזו עדיין תלויה ועומדת.

שני הישגים משמעותיים כבר הושגו בעתירה: התקנות הנוגעות לסמכות המשטרה הוקפאו, והתקנות בעניין השב"כ הובילו למינוי מיידי של ועדת המשנה לשירותים חשאיים בוועדת החוץ והביטחון, המקיימת פיקח פרלמנטרי הדוק על פעולות השב"כ.

מאז, מונתה ועדה מסדרת אשר מינתה ועדת כספים זמנית, ועדת חוץ וביטחון זמנית, וכמה ועדות ייעודיות למאבק בהתפרצות הקורונה.  לא רק זאת, לכאורה גם מונה לכנסת יו"ר קבוע – יו"ר כחול-לבן בני גנץ.  וזו הנקודה המרכזית: מרגע שהחלה הכנסת לפעול, כלל לא ברור שהממשלה רשאית להמשיך ולהתקין תקנות שעת חירום.

תקנות אלה מהוות סטייה מעקרון הפרדת הרשויות, שבו הכנסת היא זו המתפקדת כרשות המחוקקת, והממשלה כרשות המבצעת.

הסמכות להתקין תקנות שעת חירום אמנם הוענקה לממשלה במטרה להתמודד עם מצבי חירום, אך בחוק יסוד: הממשלה כתוב במפורש כי "לא יותקנו תקנות שעת חירום ולא יופעלו מכוחן הסדרים, אמצעים וסמכויות, אלא במידה שמצב החירום מחייב זאת".

כל עוד הכנסת לא התכנסה ולא החלה לפעול, ניתן היה לטעון שמצב החירום אכן מחייב התקנת תקנות. אך כעת, פתוחה הדרך בפני הממשלה ליזום חקיקה של ממש, כזו העוברת את המסננת של הכנסת, ומשקפת לא רק את צרכי הממשלה אלא גם, במידה כלשהי, את רצון הציבור.

כל עוד הכנסת לא התכנסה ולא החלה לפעול, ניתן היה לטעון שמצב החירום אכן מחייב התקנת תקנות. אך כעת, פתוחה הדרך בפני הממשלה ליזום חקיקה של ממש, כזו העוברת את המסננת של הכנסת

בשבוע שעבר, לאחר תחילת עבודת ועדות הכנסת, פנתה האגודה לזכויות האזרח ליועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, בדרישה שינחה את הממשלה להפסיק ולנפק תקנות שעת חירום, נוכח העובדה שהכנסת החלה לתפקד.

"תקנות שעת חירום הן כלי אנטי דמוקרטי", כתב היועץ המשפטי של האגודה, עו"ד דן יקיר, "הן הכרח בל יגונה רק במצבים שבהם הן נועדו להגן על המדינה ולא ניתן לכנס את הכנסת בשל מצב החירום. אחרת, הן מהוות לא רק פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות, אלא מהוות אף חריגה מסמכות".

ב-1999 קבע בג"ץ כי השאלה האם הממשלה רשאית להתקין תקנות שעת חירום, ממוקדת בשאלה האם יכלה לטפל באותו עניין בדרך של חקיקת חוק. "מקום שבו קיימת אפשרות של חקיקה סדירה ומהירה על ידי הכנסת", כתב אז השופט שלמה לוין, "חייבת סמכות החקיקה של הרשות המבצעת לסגת מפניה" (בג"ץ 6971/98 יוסף פריצקי נ' ממשלת ישראל (18.3.1999)).

"תם עידן תקנות שעת חירום", חתמה האגודה לזכויות האזרח את מכתבה. "דווקא בתקופה משברית כפי שאנו חווים, קיימת חשיבות עליונה להגנה על עקרונותיה הבסיסיים ביותר של הדמוקרטיה, ועל הממשלה לאפשר דיון ציבורי ולהקפיד על שקיפות, על פיקוח פרלמנטרי ועל קידום מדיניותה באמצעות חקיקה".

"דווקא בתקופה משברית כפי שאנו חווים, קיימת חשיבות עליונה להגנה על עקרונותיה הבסיסיים ביותר של הדמוקרטיה, ועל הממשלה לאפשר דיון ציבורי ולהקפיד על שקיפות, על פיקוח פרלמנטרי ועל קידום מדיניותה באמצעות חקיקה"

ואכן, תקנות המעקב הדיגיטלי והבידוד החברתי אינן התקנות היחידות שהממשלה הוציאה תחת ידיה.

בין התקנות שהממשלה התקינה בשבועיים האחרונים, ניתן למצוא, למשל:

  • תקנות בדבר מניעת כניסת מבקרים ועורכי דין למקומות מעצר ובתי סוהר;
  • הגבלת מספר העובדים במקומות עבודה;
  • הרחבת הסכם יציאה לחופשה על המגזר הציבורי;
  • סדרי דין מיוחדים בבתי הדין הרבניים, השרעים, בתי הדין לעבודה, בתי הדין הצבאיים ועוד;
  • הגבלת פעילות במוסדות חינוך;
  • וכן הארכת מועדים לרישיונות רכב והיתרים אחרים מטעם רשויות ממשלתיות, שאינן ערוכות לספק שירות לציבור כעת.

בשבוע האחרון החלה הממשלה להניע גם את גלגלי החקיקה, ופירסמה כמה וכמה תזכירי חוק ל"הערות הציבור". במרבית הפעמים, משך הזמן שניתן לציבור למסור את הערותיו עמד על 12 עד 24 שעות, בטרם הניחה הממשלה את הצעת החוק על שולחן הכנסת.

כך, למשל, יזמה הממשלה דחיית מועדים הקבועים בחוקים שונים לביצוע פעולות מנהליות, נוכח ההקפאה הכללית של פעילות בלתי חיונית; הגבלות ביקורים במעונות של קטינים בשל החשש להתפשטות הנגיף; דחיית מועדים לתשלומי מסים; ואפשרות לקיום ישיבות מועצה ברשויות מקומיות באופן מקוון.

בין הצעות החוק שיזמה הממשלה, מצויה גם הצעה לתיקון חוק נתוני תקשורת, כך שהכנסת עצמה תאפשר למשטרה לקבל נתוני איכון של אזרחים. חוק זה אמור להחליף את תקנות שעת החירום באותו עניין. אך לפי שעה, זו טיפה אחת בתוך ים התקנות שהממשלה ממשיכה ליזום.

דרך המלך להסדרת הנורמות והסמכויות שהממשלה מקבלת לידיה בתקופה מאתגרת זו, היא כמובן בחקיקה. ההנחה היא שדיון ציבורי שקוף, המתקיים בכנסת, משקף טוב יותר את רצון הציבור, וכולל איזון טוב יותר בין ההעדפה הציבורית לבין רצונה המובן של הממשלה לקבל לידה סמכויות מרחיקות לכת.

אלא שלמטבע הזה יש גם צד שני: תקנות שעת חירום הן זמניות מטבען, ומתבטלות כעבור שלושה חודשים באופן אוטומטי (אלא אם הממשלה מאריכה את תוקפן במפורש).

לעומת זאת, הסכנה היא שאם הממשלה תפעל להחליף את התקנות בחקיקה ראשית, לא יחוקקו החוקים הללו במתכונת של "הוראת שעה" (חקיקה זמנית לתקופה קצובה) אלא כחקיקה קבועה, שתכניס לספר החוקים הסדרים קיצוניים, המערערים מן היסוד את החופש האזרחי וזכויות האדם.