האם ניתן היה לגלות בזמן אמת, את החשש לניגוד העניינים של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בפרשת הצוללות ומניות הפלדה? האם ניתן היה להימנע מהעיכוב בטיפול בפרשה, באמצעות עירנות ציבורית סטנדרטית, שהייתה יכולה לתת למבקר המדינה ולשומרי הסף האחרים, קריאת השכמה בנוגע לשותפות של נתניהו בתאגיד שמספק חומרי גלם לחברת תיסנקרופ? לתזכר אותם בזמן אמת על הפער בין שווי הרכישה של נתניהו לשווי השוק של המניות בעסקאות אחרות?

התשובה היא חד משמעית כן.

אך כדי להגיע למצב שבו הציבור יסייע לשומרי הסף להתעורר בזמן, צריך לאמץ מכשיר מנהלי פשוט, כזה שמקובל בעולם המערבי ושגם המחוקק הישראלי ניסה להסדיר כמה פעמים אך נבלם על ידי הממשלה: הצהרות הון שקופות לציבור.

בנימין נתניהו (צילום: Tomer Neuberg/Flash90)

משיחות עם גורמים בעולם האכיפה והמשפט עולה שלא כולם מצדדים בחשיפת הצהרות ההון של נבחרי הציבור. ואולם, עם התומכים בו נמנה לפחות שופט עליון בדימוס אחד, ואפילו חבר כנסת בכיר ממפלגת השלטון.

שקיפות אמנם כוללת בהכרח פגיעה בפרטיות של נבחרי הציבור, אך כפי שאומר מומחה משפטי אחד, ככל שנבחר הציבור בכיר יותר, כך עולה המשקל של זכות הציבור לדעת בהקשר שלו.

המחטא הטוב ביותר הוא אור השמש

חיוב של נבחרי ציבור לפרסם ברבים את הצהרות ההון שלהם, עם פירוט הנכסים, ההתחייבויות וכל מקורות ההכנסה שיש להם מעבר לשירותם הציבורי, יכול לחשוף מבעוד מועד חשש לניגודי עניינים פוטנציאלים, ובנוסף להרתיע אותם מכניסה למצב של ניגוד עניינים מראש.

חברי הממשלה, ובהם ראש הממשלה, נדרשים להעביר את ההצהרה למבקר המדינה, שאמור לבדוק אותה ולהתריע על ניגוד העניינים בזמן אמת. פרשת מניות הפלדה של נתניהו מוכיחה שלא זה המצב.

התפיסה העומדת בבסיס החוק שמחייב לחשוף את מקורות ההון היא שהמחטא הטוב ביותר הוא אור השמש, וזאת בהתאם לאמרה ידועה של השופט העליון האמריקאי לואיס ברנדייס.

נתן מיליקובסקי (צילום: Drew Altizer Photography)

בפועל, רק קומץ חברי כנסת פרסמו את הצהרות ההון שלהם מרצונם החופשי, בהם שר האוצר משה כחלון, יו"ר מרצ לשעבר זהבה גלאון, וח"כ לשעבר מיכל בירן מהעבודה.

האחזקה הבעייתית של נתניהו במניותיה של חברת הפלדה Seadrift, נחשפה במקרה, רק בסוף פברואר 2019. העיתוי היה פרסום החלטה של ועדת ההיתרים שליד מבקר המדינה, ובה נאמר כי ראש הממשלה שותף עם בן דודו נתן מיליקובסקי, בתאגיד העוסק בתוספי פלדה.

מכאן החל כדור השלג להתגלגל, ובשורה של פרסומים בתקשורת התחוור כי אותו תאגיד פלדה היה גם ספק של יצרנית הצוללות תיסנקרופ, וכי "ההשקעה" במניות הניבה לראש הממשלה תשואה מחשידה של מאות אחוזים.

הנושא והשלכותיו נבדקים כעת על ידי גורמי האכיפה, אלא שייתכן שתחול עליהן התיישנות. במלים אחרות, הסוסים כבר מזמן ברחו מהאורווה, ושומרי הסף לא התעוררו בזמן.

נתניהו קנה את המניות בחברת Seadrift, כפי הנראה בהנחה של כ-95% בשנת 2007, ושלוש שנים מאוחר יותר, ב-2010, הוא מימש את הקנייה תמורת 4.3 מיליון דולר. הסיבוב הזה הניב לראש הממשלה תשואה מחשידה של 600%.

החשד נובע מכך שהמחיר שנתניהו שילם עבור המניות בנקודת הכניסה היה מזערי, בעוד שהתמורה שקיבל ביציאה היתה גבוהה מאוד, בשעה ששווי השוק של החברה נחתך באותה תקופה ביותר מחצי. במלים אחרות, קנה בזול ומכר ביוקר, מאוד.

כאשר נתניהו רכש את המניות האמורות ב-2007 הוא היה יו"ר האופוזיציה, ובאותו זמן היה אמור למסור הצהרת הון ליו"ר הכנסת. כשהפך לראש ממשלה ב-2009, הוא העביר את ההצהרה למבקר המדינה לשעבר, מיכאל לינדנשטראוס. אלא שלמרות שהמבקר מצהיר שהוא אמור לעשות בדיקות תקופתיות להצהרות ההון, לא נמנע ניגוד העניינים של נתניהו בעסקת רכישות הצוללות.

שאלת התפקוד של המבקר מתחדדת עוד יותר, נוכח העובדה שכבר ב-2009 הוא בחן בקשה של נתניהו לקבל הלוואה מבן דודו

המבקר גם לא התריע על האפשרות שבן דודו האמריקאי של נתניהו ביצע העברת כסף חשודה לחשבונו. שאלת התפקוד של המבקר מתחדדת עוד יותר, נוכח העובדה שלמעשה, כבר ב-2009 הוא בחן בקשה של נתניהו לקבל הלוואה מבן דודו. באותה העת ההלוואה היתה קשורה ישירות לאחזקה במניות, שכן נתניהו רצה שבן דודו ישלם במקומו מס על רווחי הון שנוצר מההשקעה.

במלים אחרות, האחזקה הזו כבר היתה אמורה להיות על הרדאר של מבקר המדינה, אבל זה לא הבשיל להמשך טיפול.

ההצהרות נקברות בכספת

לפי ההסדר המשפטי הקיים, שידוע גם כ"כללי ועדת אשר", שרים, וסגניהם חושפים את הצהרות ההון שלהם רק בפני משרד המבקר, ולא בפני העין הציבורית. הם מוסרים את ההצהרה למבקר חודשיים אחרי שהם מתחילים ומשלימים כל שנת כהונה בתפקיד. מבקר המדינה, כפי שגם עולה מהתגובה שלו לכתבה זו, אמור לבדוק את ההצהרות מעת לעת.

המצב של חברי כנסת בהקשר זה עגום בהרבה יותר. הח"כים מוסרים את ההצהרות ליו"ר הכנסת, הוא קובר אותן בכספת נעולה, והן נשארות חסויות אלא אם כן אותו ח"כ עומד למשפט פלילי. כמו כן, נדרשים חברי הכנסת להודיע באופן עצמאי על ניגודי העניינים שיש להם רק בהופעות שלהם בוועדת הכנסת, לא במליאה. אלא שאף אחד לא מפקח על כך, וממילא גם לא יכול לפקח על כך.

לשם השוואה, בארה"ב, מועמדים לנשיאות, מחוקקים וכל אדם במשרה פדרלית, נדרשים לפרסם את אחזקותיהם הפיננסיות, ההתחייבויות ומקורות ההכנסה, ולעדכן את הפרסום בכל שנה. בנוסף, עליהם לתת גילוי גם על מתנות שקיבלו, אחזקות נדל"ן, משכנתאות ואפילו הכנסות של בן או בת הזוג שלהם.

לשם השוואה, בארה"ב, מועמדים לנשיאות, מחוקקים וכל אדם במשרה פדרלית, נדרשים לפרסם את אחזקותיהם הפיננסיות, ההתחייבויות ומקורות ההכנסה

חקיקה דומה יש גם בבריטניה, שבה נבחרי ציבור וחברי בית הלורדים נדרשים לפרסם הצהרת הון, ולדווח על כל אינטרס עסקי שעלול להעמיד אותם בניגוד עניינים מול התפקיד הציבורי. באיחוד האירופי נדרשים חברי פרלמנט לפרסם תשלומים שקיבלו ממקורות חיצוניים, וכן תמיכה שקיבלו עבור פעילות פוליטית. בשווייץ חברי הפרלמנט צריכים להעביר למרשם ציבורי גילוי על אינטרסים אישיים, כהונה בדירקטוריונים ותפקידי ניהול שביצעו.

הממשלה בולמת שינוי חקיקתי

גם בישראל עלו בשנים האחרונות כמה הצעות חוק שקראו לחשוף את הצהרות ההון של נבחרי הציבור, בין היתר, של שלי יחימוביץ', זהבה גלאון וחברי הכנסת של ישראל ביתנו. ואולם הצעות אלה נבלמו על ידי הממשלה פעם אחר פעם.

יחימוביץ' נימקה את הצעת החוק שהגישה בזכותו של הציבור לקבל פירוט על ההון של נבחרי הציבור, על רשת הקשרים העסקיים שלהם, על הנדל"ן שבידיהם, וגם על ניגודי עניינים אפשריים בין התפקיד הציבורי שלהם לבין האחזקות והקשרים העסקיים שלהם.

אחד התומכים המפתיעים יותר בפרסום הצהרות הון הוא חבר כנסת בכיר מאוד בליכוד, גדעון סער, שלפני כשנה הצהיר על כך ואמר שיפעל לחקיקה בהתאם כשיחזור לכנסת.

שלי יחימוביץ' וגדעון סער (צילום: Olivier Fitoussi /FLASH90)

לעומתם, יש כאלה שפחות מתלהבים מההצעה, בעיקר בגלל הפגיעה בפרטיות שנבחרי הציבור זכאים לה, לטענתם כמו כולם.

כך למשל פרופ' עמנואל גרוס, מומחה למשפט מנהלי מאוניברסיטת חיפה, שאומר כי "אדם בתפקיד ציבורי לא צריך לאבד את מימד הפרטיות לגביו. אדם שרוצה להיבחר למשרה ציבורית לוקח בחשבון שיהיה חשוף בצריח, אבל הציבור לא צריך להיכנס לאזורים הפרטיים ששמורים לכל אדם".

לטענת גרוס, חיוב פרסום הצהרת הון "ראוי לבירור ולשיח ציבורי מעמיק", אבל הזכות לפרטיות גוברת בהקשר הזה.

האם הרמת מסך תשמש גורם מרתיע, כך שנבחרי ציבור יחששו לקבל החלטות שמעמידות אותם בניגוד עניינים?

"אני לא בטוח שעניין ההרתעה צריך להכריע בעניין הזה. אם נבחר ציבור ידע שרשויות החוק יעקבו אחר ההצהרה שלו ויבדקו אותה, אולי ימצאו כי לא אמר את כל האמת – ויש מקרים כאלה שהתרחשו בעבר. כשאדם רוצה לרמות, העובדה שהצהרת ההון שלו נחשפת לעיני כל, לא בהכרח תפריע לו לרמות".

אבל יש גם דעות אחרות, ואלה הרואות בחיוב את הדרישה מנבחרי ציבור בכירים לחשוף את הצהרת ההון שלהם. "צריך לדמיין מאזניים שבצד אחד שלהם יש את הזכות לפרטיות ובצד השני את זכות הציבור לדעת", אומר מומחה למשפט מנהלי שביקש להישאר בעילום שם. "וככל שנבחר הציבור בכיר יותר, כך המאזניים האלה נוטות יותר לצד של זכות הציבור לדעת".

לדבריו, הצהרות הון חשובות גם כדי לדעת כיצד התעשרו נבחרי הציבור בעודם מכהנים. "אותי מעניין מאוד לדעת מה הצהרות ההון של אנשים שהיו בכנסת ב-12 שנה האחרונות. ולא רק הם. מה קרה לאפי נוה מאז שנהיה ראש לשכת עורכי הדין? ראוי לפרסם את זה. מתעוררים סימני שאלה כשנבחר ציבור נכנס לכנסת – ויוצא ממנה כשהוא עשיר מאוד, מבלי שקיבל ירושה".

שאלה נוספת, לא פחות מרכזית, עולה בהקשר של תפקוד שומרי הסף במצב הקיים. "המוסד שאמון על כך ועוסק בזה הוא מבקר המדינה, ולעתים הוא כושל בכך", אומר בכיר לשעבר ברשות האכיפה.

"ייתכן שהמבקר כן שאל שאלות, וככל הנראה לא קיבל תשובות. ויכול להיות שכמו שמרחו אחרים שחקרו את ראש הממשלה במהלך השנים, כך מרחו גם את המבקר, ולכן הוא לא הצליח למלא את תפקידו בצורה מיומנת וטובה, ואנו מתוודעים רק עכשיו לתנועות הכספיות, שמעוררות סימני שאלה".

אותו גורם מתנגד לפרסום הצהרות הון וטוען ששומר הסף צריך לעשות את הבדיקה עבור הציבור: "יש מתח בין הזכות לפרטיות לאינטרס של הציבור לוודא שתנועות ההון של עובד הציבור ונבחר הציבור הן כאלה שלא מעוררים קושי בתחום ניגוד העניינים. לכן מטילים מטעמו של הציבור מפקח על ההון והתנועה, על התקבולים וההוצאות, ועל כל אותן תנועות הון שיכולות לעורר סימני שאלה".

אולי פרסום ההצהרות בציבור ירתיעו את נבחרי הציבור יותר?

"יכול להיות שהן ירתיעו את נבחרי הציבור, אבל אז יכול להיות שהמוטיבציה לשירות ציבורי תרד. ייתכן שאדם ששוקל ללכת לשירות הציבורי, או לכנסת לא מעוניין לחשוף את הכל, למשל בענייני רכוש. לפעמים יש שאלות רגישות של חלוקת רכוש בתוך משפחות, ולפעמים אין הצדקה לחשיפה ציבורית".

אפשר להיות מרוצים מהטיפול של המבקר במניות נתניהו?

"בדרך כלל כדאי לסמוך על שומרי הסף והמבקרים ולעתים הם כושלים. לעתים באשמתם וחוסר אחריות מצדם ולעתים לא באשמתם. בפרשה הזו ניתן היה לעשות עבודה יותר טובה כדי שנקבל תמונה מהימנה בזמן".

אחזקת המניות עוברת עכשיו למגרש של הפרקליטות, שאמורה לקבל ממשרד המבקר את התכתובות שלו עם נתניהו בעניין הזה. החשש הוא שלאורך השנים, הדיווחים של נתניהו למבקר המדינה לא תיארו באופן אמיתי את קשריו עם בן דודו האמריקאי, וזאת כדי לטשטש ניגודי עניינים שהיו עלולים להיווצר בשל כך. אלא שכעת, גם אם יימצא פגם בהתנהלות של ראש הממשלה, ייתכן שתחול התיישנות על העבירה. את זה ניתן היה למנוע באמצעות חשיפת האחזקה לבחינה ציבורית בזמן אמת.

תגובות

משרד מבקר המדינה: ״מבקר המדינה ממונה על בדיקת הצהרותיהם של ראש הממשלה, השרים וסגני השרים בלבד ולא של כל נבחרי הציבור. בניגוד למקובל במגזרים אחרים של נבחרי ציבור (ח״כים ונבחרי ציבור בשלטון המקומי), מבקר המדינה מבצע בדיקה של תוכן ההצהרות מדי שנה, גם בהקשר של איתור זיקות וניגודי עניינים.

"אם עולה חשש לקיומו של ניגוד עניינים, מועבר הנושא לבדיקתו של היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם לסעיף 7 לכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים. היה ויש צורך להסדיר את ניגוד העניינים הדבר נעשה על ידי היועמ"ש לממשלה. עם זאת, החל מהממשלה ה-33, יזם מבקר המדינה דיווח אקטיבי ומראש על זיקות אפשריות, ודרש מהשרים למלא שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים.

"אשר לתוכן ההצהרות – סעיף 11ב' לכללים קובע כי לא ניתן למסור מידע אודות דיווחים שמוסרים שרים ללא קבלת הסכמה מפורשת מהם. יצויין כי העובדה שסוגיית המניות הובאה לפתחה של הוועדה למתן היתרים, היא עדות לאפקטיביות הבדיקות שנעשות במשרד מבקר המדינה ביחס להצהרות ההון. מבקר המדינה תומך בשקיפות ופועל לקדם אותה. אך הנושא מסור לממשלה בלבד.

דובר הכנסת: "בהתאם לחוק ולכללי האתיקה, חברי הכנסת מחויבים בהגשת הצהרת הון כאשר הם מתחילים לכהן כחברי הכנסת, לאחר סיום הכהונה, וכל אימת שחל שינוי משמעותי בתוכן ההצהרה. הצהרת הון מוגשת לוועדת האתיקה ונשמרת בכספת מבלי שהיא נפתחת. פתיחת ההצהרה נעשית רק לפי בקשת חבר הכנסת או לפי צו של בית משפט.

"ככלל, על חברי הכנסת להימנע מלפעול בניגוד עניינים. עם זאת, בהתחשב בכך שחברי הכנסת עוסקים בכל ענייני המדינה ומצויים בניגוד עניינים מובנה ביחס לעניינים הנדונים בכנסת, לאור העובדה שבמליאת הכנסת לא ניתן להחליף חבר כנסת, וכן נוכח העובדה שהחלטות הכנסת אינן מתקבלות על ידי אדם אחד, אלא על ידי מוסדות הכנסת (הוועדות והמליאה),  חלים לגביהם כללי ניגוד עניינים מיוחדים בהתאם לכללי האתיקה ולהחלטות ועדת האתיקה.

״לפיכך, עם תחילת כהונתם בכנסת, מנחה היועץ המשפטי לכנסת את חברי הכנסת בכל הנוגע לאיסור בדבר ניגוד עניינים, ובמידת הצורך עורך עבורם הסדרים שנועדו לצמצם או למנוע את ניגוד העניינים. ככל שבמהלך הכהונה מתעוררות שאלות בעניין זה, ועדת האתיקה והיועץ המשפטי של הכנסת בוחנים את העניין ומנחים את חבר הכנסת בהתאם".