בשבוע שעבר התפזרה הכנסת ה-23, לאחר שהמועד האחרון שנקבע בחוק יסוד הכנסת לעניין העברת תקציב 2020 חלף, מבלי שתקציב כזה אושר.

ההתפזרות נקבעה בחוק שהתקבל בחודש אוגוסט האחרון, והקרוי "פשרת האוזר", על שם חבר הכנסת שיזם אותו. מדובר בתיקון לסעיף 36א(ב) לחוק יסוד הכנסת, הקובע כי "היום הקובע" – דהיינו, הדד-ליין לאישור תקציב המדינה – בשנת 2020 הוא 23 בדצמבר 2020. התיקון הזה לחוק הוא כמובן "הוראת שעה", חקיקה זמנית שפגה, מעשה קסם, ביום שבו פעלה את פעולתה. החוק הביא לפיזור הכנסת – ונמחק מספר החוקים.

פיזור הכנסת, ויציאתה הצפויה לפגרה בימים הקרובים עד לאחר הבחירות, מותיר ערפל בשאלות חוקתיות שיש להן גם השלכות פוליטיות מרחיקות לכת. הכנסת התפזרה, אך הממשלה לא נפלה – היא רק עברה לכהן כממשלת-מעבר, עד לאחר שתוקם ממשלה חדשה אחרי הבחירות, אם תוקם.

יו"ר הכנסת יריב לוין מפזר את הכנסת ה-23, 22 בדצמבר 2020 (צילום: דני שם טוב/דוברות הכנסת)

"פשרת האוזר" אמנם נמחקה מספר החוקים, אך חקיקת ממשלת החילופים נותרה בה. לכאורה, גם ההסכם הקואליציוני שנחתם ע"י בנימין נתניהו ובני גנץ ב-20 באפריל, עודנו בתוקף, אף שלא ברור שהוא שווה את הנייר שעליו נחתם. חקיקת ממשלת החילופים שבחוק יסוד הממשלה ובחוק יסוד הכנסת, היא זו שתנתב את התנהלות הדמויות הפוליטיות המרכזיות מעכשיו ועד להקמתה של ממשלה חדשה.

חקיקת ממשלת החילופים שבחוק יסוד הממשלה ובחוק יסוד הכנסת, היא זו שתנתב את התנהלות הדמויות הפוליטיות המרכזיות מעכשיו ועד להקמתה של ממשלה חדשה

הבחירות לכנסת ה-24 יתקיימו ב-23 במרץ 2021, כלומר מעט פחות מ-90 ימים מיום התפזרות הכנסת. אחרי הבחירות יטיל נשיא המדינה ראובן ריבלין את תפקיד הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת, לאחר שיתייעץ עם נציגי הסיעות. ייעשה ניסיון להרכיב קואליציה, מתוך תקווה שלא להתגלגל שוב לסדרת מערכות בחירות נטולות הכרעה.

השאלה המרכזית בהקשר זה היא מה יקרה ב-17 בנובמבר 2021, אם לא תוקם עד אז ממשלה חדשה. האם ממשלת החילופים, בעודה ממשיכה לכהן כממשלת מעבר, תקיים גם את הרוטציה שנקבעה במסגרתה? התשובה בקצרה היא – יהיו חילופים. כנראה.

בני גנץ ובנימין נתניהו חותמים על ההסכם הקואליציוני במעון ראש הממשלה בבלפור, ב-20 באפריל 2020

ולחדשות בהרחבה: כזכור, הרוטציה שנקבעה בין נתניהו לגנץ איננה מעוגנת רק במסגרת הסכם קואליציוני, אלא מדובר באקט משטרי פורמלי, שלמעשה כבר בוצע. ביום השבעתה של הממשלה בכנסת, 17 במאי 2020, נשבעו אמונים כזכור שני ראשי הממשלה, המכהן והחלופי, ונקבע כי יום החילופים יהיה בדיוק 18 חודשים לאחר מכן, דהיינו 17 בנובמבר 2021. הדבר נעשה בהתאם להוראת סעיף 13א(ה) ן-13א(ו) לחוק יסוד הממשלה.

ואולם, סעיף משמעותי לענייננו הוא סעיף 13א(ז) לחוק היסוד. זו לשונו:

"הביעה הכנסת אמון בממשלת חילופים, בהגיע מועד החילופים ייערכו החילופים באופן זה: (1) כהונת ראש הממשלה תיפסק וראש הממשלה החלופי יחל בכהונתו כראש הממשלה; (2) במועד זה, ובד בבד, מי שכהונתו כראש ממשלה נפסקה יחל בכהונתו כראש הממשלה החלופי."

הדילמה נעוצה במילים "הביעה הכנסת אמון בממשלת חילופים". כלומר – התנאי לכניסתו של הסעיף הזה לתוקף הוא שהכנסת הביעה אמון בממשלה שהוצגה בפניה. ואכן, ב-17 במאי 2020 הביעה הכנסת ה-23 אמון בממשלת החילופים. ואולם "בהגיע מועד החילופים" תכהן כבר כנסת אחרת, הכנסת ה-24 או אולי ה-25 (אם עד אז יתקיימו שתי מערכות בחירות). והכנסות האלה, ככל הנראה, לא יביעו את אמונן בממשלת החילופים.

גאוני המו"מ בין הליכוד לכחול-לבן צפו אמנם את האפשרות שעד שיגיע מועד החילופים, תיפול הממשלה. לכן יצרו את אותו "טייס אוטומטי" חוקתי, שמשמעותו ששני ראשי הממשלה נשבעו אמונים במועד כינון הממשלה, בלא צורך לבצע הליך השבעה חדש של ראש ממשלה או להציג ממשלה חדשה בפני הכנסת במועד החילופים. אך לא בטוח שגאוני המו"מ הללו צפו את האפשרות שעד השלב שבו יגיע מועד החילופים תתפזר הכנסת.

גאוני המו"מ בין הליכוד לכחול-לבן צפו אמנם את האפשרות שעד שיגיע מועד החילופים, תיפול הממשלה. לכן יצרו את אותו "טייס אוטומטי" חוקתי, שמשמעותו ששני ראשי הממשלה נשבעו אמונים במועד כינון הממשלה

סעיף 13א(ח) עשוי לסייע בפתרון התעלומה – האם ה"טייס האוטומטי" תופס גם בכנסת הבאה – אך הוא שולח רמזים בכיוונים מנוגדים. מצד אחד, הוא קובע כי "עריכת החילופים אינה טעונה הבעת אמון נוספת של הכנסת". מצד שני, הוא קובע כי "לא יראו את החילופים כהתפטרות הממשלה, כהתפטרות ראש הממשלה או ככינון ממשלה חדשה".

ראש הממשלה בנימין נתניהו וראש הממשלה החליפי בני גנץ בישיבת הממשלה, 21 ביוני 2020 (צילום: מרק ישראל סלם, פלאש 90)

המשפטים האחרונים הללו מלמדים שהמחוקק לא צפה מצב שבו החילופים מתרחשים תוך שממשלת החילופים מכהנת כממשלת מעבר. שאחרת, מדוע טרח לציין שלא רואים את החילופים כהתפטרות הממשלה? הרי רק בממשלת קבע יש משמעות להתפטרות הממשלה; בממשלת מעבר, לעומת זאת, להתפטרות הממשלה או ראש הממשלה אין כל נפקות – הם ממשיכים לכהן למרות ההתפטרות. ההתחקות אחר "תכלית החקיקה" כאן היא חמקמקה.

בפריזמה של תכלית החקיקה, נראה שההכרעה נופלת בהתאם לפרק בחוק יסוד הממשלה העוסק בממשלת מעבר. סעיף 30(ב) לחוק יסוד הממשלה קובע כי "עם בחירת כנסת חדשה, או התפטרות הממשלה, תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון ממשלה חדשה". זהו "עקרון רציפות הממשלה".

צירוף הוראה זו, בדבר רציפות הממשלה – וכהונתה כממשלת מעבר עד לכינון ממשלה חדשה – עם ההוראות בדבר ה"טייס האוטומטי" של שני ראשי ממשלה הנשבעים אמונים וזוכים לאמונה של הכנסת במועד כינון ממשלת החילופים, מוביל למסקנה די ברורה, שכוונת המחוקק הייתה שהחילופים יתקיימו גם אם הם נופלים בתקופת ממשלת מעבר, ואפילו לאחר בחירות לכנסת חדשה.

חוק יסוד הממשלה כולל גם מנגנון, שלפיו התפטרות של ראש הממשלה המכהן, תביא בהכרח לביצוע חילופים ולכניסתו לתפקיד של ראש הממשלה החליפי. אלא שגם בסעיף הרלוונטי בחוק היסוד – סעיף 43א(ג) – יש בעיה: בסעיף נקבע כי "ראש הממשלה החלופי יכהן במקומו כראש הממשלה לפרק הזמן שראש הממשלה החלופי אמור היה לכהן כראש ממשלה ממועד החילופים ועד תום תקופת כהונתה של הכנסת".

בנימין נתניהו ובני גנץ במליאת הכנסת בעת ההצבעה על פיזור הכנסת, 2 בדצמבר 2020 (צילום: דני שם טוב/דוברות הכנסת)

המילים "עד תום כהונתה של הכנסת" מעוררות קושי, שכן גם כאן הן מרמזות שהמחוקק לא צפה מצב שבו החילופים ייערכו בתקופת כהונתה של הכנסת הבאה.

אגב, גם בתקופת ממשלת המעבר, כמו במהלך כהונת הממשלה מאז כינונה, אמור כוחו של מחנה גנץ בממשלה להיות שווה לכוחו של מחנה נתניהו. אין זה משנה כלל כמה שרים התפטרו מכל צד: סעיף 13א(ד)(1) לחוק יסוד הממשלה, קובע כי מספר השרים לכל מחנה יהיה שווה, אך גם אם אינו שווה, "הממשלה תקבע מנגנון הצבעה שלפיו כוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה בממשלה יהיה שווה לכוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה החלופי".

ואם נתניהו יצפצף, ויסרב לקבוע כללים כאלה, כלומר יתעקש לקבל החלטות בדעת רוב – רוב שרי מחנה נתניהו לעומת מיעוט מחנה שרי גנץ – במקרה כזה גנץ ינפנף לא בהסכם הקואליציוני אלא בחוק היסוד ממש, וחזקה על היועץ המשפטי לממשלה שיאכוף את הוראות הסעיף הזה.

כלומר – גם בממשלת מעבר, ואפילו אם שריו של גנץ יפוטרו או יתפטרו והוא יישאר לבדו במחנה גנץ בממשלה, נתניהו אינו יכול לכפות דבר מבחינת החלטות הממשלה או ועדות שרים כמו הקבינט הביטחוני או קבינט הקורונה.

גם בממשלת מעבר, ואפילו אם שריו של גנץ יפוטרו או יתפטרו והוא יישאר לבדו במחנה גנץ בממשלה, נתניהו אינו יכול לכפות דבר מבחינת החלטות הממשלה או ועדות שרים כמו הקבינט הביטחוני או קבינט הקורונה

עיון בהסכם הקואליציוני שנחתם בין נתניהו לגנץ, מגלה שבאמת אין סיבה להתעמק בו. מדובר במסמך תמים, נאיבי, שממילא חלות עליו הוראות חוק העתיקות וכללי החפירות הארכיאולוגיות.

רק לשם טעימה, קובע סעיף 30 להסכם כי "בסמוך להקמת הממשלה, ולא יאוחר מ-90 יום ממועד השבעת הממשלה, תבטיח הקואליציה העברה מסודרת של תקציב המדינה, התקציב יהא תקציב דו-שנתי לשנים 2020-2021". לזכר ימי התום.