האם פסק דין שניתן בבית המשפט המחוזי בירושלים בשבוע שעבר יכול לערער את המוסכמה המשפטית הוותיקה, שלפיה חוות דעת של יועצים משפטיים ברשויות השלטון הן בעלות כוח מחייב כלפי הרשות המבצעת?
קריאה בפסק הדין המהפכני של השופט אלכסנדר רון עשויה לרמז שהתשובה חיובית. אך אם שואלים את משרד המשפטים – ובכן, שם מעדיפים לקרוא את פסק הדין הזה כבלתי מחייב, ובוודאי לא כבעל השלכות רוחב עקרוניות.
"חלק מהחוסן הלאומי של מדינת ישראל"
הוויכוח על מידת כוחו של היועץ המשפטי לממשלה כלפי הממשלה ורשויות השלטון – המתמקד בשאלה האם חוות דעתו של היועץ מחייבת את הרשות המבצעת, או רק "מייעצת" כך שניתן להתעלם ממנה – ימיו כמעט כימי קיומה של המדינה. אך בשנים האחרונות הוויכוח הזה הלך והתלהט, והפך לאחת מנקודות ההתנגשות העיקריות בין "אנשי שלטון החוק" לבין "שוחרי המשילות".
עמדות הצדדים ברורות מאוד. אפילו היועץ המשפטי לממשלה הנוכחי, אביחי מנדלבליט, על אף גישתו המינימליסטית לתפקידו, משמיע אותה בצורה ברורה: "רשויות המדינה כולן כפופות לדין", הוא אמר בוועידת "גלובס" בירושלים בדצמבר 2018.
"פעולה בניגוד לחוות דעת של יועץ משפטי הקובעת מניעה משפטית, היא פעולה בניגוד לחוק. שלטון החוק במדינה דמוקרטית איננו נתון לבחירה. החובה לפעול לפי החוק חלה על האזרח ועל רשויות המדינה, על הממשלה ועל הכנסת. כוחו המחייב של הייעוץ המשפטי לממשלה הוא חלק מהחוסן הלאומי של מדינת ישראל".
"פעולה בניגוד לחוות דעת של יועץ משפטי הקובעת מניעה משפטית, היא פעולה בניגוד לחוק. שלטון החוק איננו נתון לבחירה. כוחו המחייב של הייעוץ המשפטי לממשלה הוא חלק מהחוסן הלאומי של מדינת ישראל"
מנדלבליט לא המציא דבר, כמובן. הוא רק יישר קו עם היועצים המשפטיים לדורותיהם ועם עמדתו העקבית של בית המשפט העליון לאורך השנים, שעמל קשות לבנות את מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה, כאמצעי להשליט את שלטון החוק בפעולת הרשות המבצעת. הרציונל הוא שהיועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של החוק כלפי רשויות המינהל, ועמדתו מחייבת את הרשויות כולן, כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת.
פרופ' יצחק זמיר, ששימש הן בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה והן שופט בית המשפט העליון, כתב בספרו על המשפט המינהלי:
"מן הבחינה של כל רשות ממשלתית, חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי לממשלה משקפת את הדין הקיים … פירושו של היועץ המשפטי מחייב לא משום שהוא מצווה על הרשות לפעול בדרך מסוימת, שהרי אין לו סמכות לצוות עליה; הוא מחייב משום שכל רשות אמורה לפעול אך ורק לפי החוק, ואין בפני הרשות פירוש מוסמך יותר של החוק מן הפירוש של היועץ המשפטי".
עמדות דומות השמיעו לאורך השנים גם מאיר שמגר, אהרן ברק, מישאל חשין ועוד רבים משופטי בית המשפט העליון. עם זאת, קיימת גם עמדה נוגדת, הן באקדמיה – נציגתה הבולטת היא פרופ' רות גביזון – והן בקרב השופטים. השופט נעם סולברג, למשל, התייחס בעבר לזכותה של רשות ממשלתית להשמיע אף בבג"ץ עמדה הנוגדת את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, סוגיה שממנה נובעת זכותה של אותה רשות ממשלתית שלא לקבל את עמדתו של היועץ כמחייבת.
גם השופט אלכס שטיין נקט גישה דומה, בפסק הדין שניתן במרץ 2019 בעניין סירובו של שר המדע דאז, אופיר אקוניס, למנות את פרופ' יעל אמיתי למועצת הנגידים של קרן גרמניה-ישראל לפיתוח מדעי, בשל חתימתה על עצומה התומכת בסרבנות לפני שנים רבות.
החלטתו של אקוניס התקבלה בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, שקבע כי יש "מניעה משפטית" להחליט כך, ובפסק דינו אמר שטיין כי הייתה זו זכותו המלאה של השר. לדבריו, רשות ציבורית זכאית לייצוג משפטי נאות ואין זה ראוי להשתיקה בשום הליך משפטי, גם כאשר עמדת הרשות הציבורית איננה כעמדת היועץ המשפטי לממשלה.
"ייעוץ ניתן לקבל וניתן שלא לקבל"
על רקע המחלוקת, המפלגת לא רק אקדמאים ושופטים אלא גם שחקנים במערכת הפוליטית, הגיע בשבוע שעבר פסק דינו של השופט רון, שאיים לעקור ממקומם עקרונות יסוד בממשק שבין משילות לשלטון החוק.
פסק הדין ניתן בעתירת חופש מידע שהגיש הפעיל החברתי גיא זומר נגד הממונה על חופש המידע במשרד המשפטים, בבקשה שהמשרד יפרסם את כל ההנחיות של מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. מחלקה זו, שבראשה ניצבים שישה משנים ליועץ המשפטי לממשלה, משמשת הזרוע הייעוצית של היועמ"ש, ממש כפי שהפרקליטות משמשת הזרוע הפלילית שלו.
הפרקליטות, שייצגה בהליך את מחלקת ייעוץ וחקיקה ואת היועץ המשפטי עצמו, העדיפה למקד את טיעוניה, מטבע הדברים, במישור חופש המידע. טענתה המרכזית הייתה כי חוות הדעת של מחלקת ייעוץ וחקיקה אינם בבחינת "נהלים" ולכן לא חלה עליהם חובת פרסום, בהתאם לחוק חופש המידע.
"חוות דעת משפטית", נטען בתגובת הפרקליטות לעתירה, "אף אם היא מתקראת בכינוי כזה או אחר – 'הנחיה', 'סיכום', 'עמדה' – נותרת במהותה מסמך שונה בתכלית ממוסד ה'הנחיה המינהלית' שלגביו ביקש המחוקק לקבוע חובת פרסום".
"חוות דעת משפטית, אף אם היא מתקראת בכינוי כזה או אחר – 'הנחיה', 'סיכום', 'עמדה' – נותרת במהותה מסמך שונה בתכלית ממוסד ה'הנחיה המינהלית' שלגביו ביקש המחוקק לקבוע חובת פרסום"
לא בטוח שאפשר לקבל בעיניים עצומות את העמדה הזאת. אבל השופט רון קפץ עליה כמוצא שלל רב – לא רק כדי להצדיק את החלטתו לדחות את עתירת חופש המידע, אלא כדי לבנות על גבה תזה שלמה, המבוססת על הרעיון שחוות הדעת של מחלקת ייעוץ וחקיקה אינן מחייבות איש.
זה לא בדיוק מה שהפרקליטות ביקשה להשיג: תוצאת פסק הדין היא ניתוק בין היועץ המשפטי עצמו, שעמדותיו מחייבות, לבין זרועותיו בייעוץ וחקיקה, שהפכו אצל השופט רון ל"מייעצים" ותו לא.
"זהו ייעוץ למשרדי הממשלה, לאגפים השונים במשרדים אלה ולעתים לממשלה עצמה", כתב רון בפסק דינו, "ייעוץ ניתן לקבל וניתן שלא לקבל. הייעוץ, פעמים עשוי להיות נכון יותר, ופעמים אחרות עלול, אולי, להיות גם שגוי. תפקיד ביצועי, במובנו המקובל של מושג זה בהקשרה של הרשות המבצעת, כמעט ואין למחלקה הזאת. וממילא, אם אין לה תפקיד ביצועי, גם הנחיות לגורמי המקצוע, כמו שיש במשרדים אחרים, קשה לזהות".
"ייעוץ ניתן לקבל וניתן שלא לקבל. הייעוץ, פעמים עשוי להיות נכון יותר, ופעמים אחרות עלול, אולי, להיות גם שגוי. תפקיד ביצועי, במובנו המקובל של מושג זה בהקשרה של הרשות המבצעת, כמעט ואין למחלקה הזאת"
על הקשר בין מחלקת ייעוץ וחקיקה לבין היועץ המשפטי לממשלה עצמו, כתב השופט רון: "גם אם היועץ המשפטי מנחה את הרשות המבצעת לפעול כדין, אין בכך כדי להפוך את חוות הדעת המוגשות לו על ידי ייעוץ וחקיקה להנחיות כמשמעותן בחוק. ההנחיות הממשיות לרשות המבצעת הן דווקא הנחיותיו של היועץ המשפטי".
משרד המשפטים: עסקים כרגיל
לכאורה, מהפכה במבנה ההיררכי המקצועי של משרד המשפטים: עמדות היועץ מחייבות, עמדות זרועותיו בייעוץ וחקיקה – ניתן שלא לקבל. ואם כך על ייעוץ וחקיקה, מה לגבי כלל היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה וברשויות השונות? אלה חוליות עוד יותר "מרוחקות" מהיועץ במסגרת המערך המשפטי.
אך אל דאגה, במשרד המשפטים החליטו לשים את פסק הדין בהקשרו הראוי, כלומר – להצהיר כי אין לו כל משקל שהוא. בתגובה לפניית זמן ישראל, משרד המשפטים מסר:
"אמנם, במסגרת אמרות אגב שבפסק הדין, שבהן תואר תפקידה של מחלקת ייעוץ וחקיקה, ציין השופט כי הגוף המבצע אינו חייב תמיד לקבל את אותה עצה שהתקבלה במסגרת ייעוץ. עם זאת, סוגיה זו לא עמדה במוקד פסק הדין ובכל מקרה, אין פסק הדין מבדיל בין סוגי חוות הדעת השונות אשר ניתנות מטעם משפטני ייעוץ וחקיקה.
"כך, לעתים עשויה חוות דעת לכלול הצעות הנתונות לשיקול דעתו של הנועץ ואז אכן רשאי הגורם הממשלתי שלא לפעול על פי אותה הצעה. אך מקום בו מדובר בחוות דעת המבהירה למשרד המתייעץ את פרשנותו הנכונה של הדין, הרי שחוות דעת זו, הניתנת למעשה מטעם היועמ"ש, שרירה ומחייבת את הגורם הממשלתי, כל עוד לא נקבע אחרת ע"י גורם משפטי בכיר יותר או ע"י בית המשפט. חידוד זה אף מתיישב עם המשך דבריו של השופט בעניין תפקידה של ייעוץ וחקיקה לתווך לגורמי הממשלה את החוק והפסיקה, אשר אין חולק על תוקפם המחייב כמובן.
"על כל פנים, תוקף חוות הדעת המחייבת של משפטני ייעוץ וחקיקה, הפועלים מכוחו של היועמ"ש, לא עמד לדיון בהליך המשפטי הנדון. ממילא, אין באמרות האגב הנ"ל כדי לגרוע מהפסיקה ארוכת השנים בדבר חוות דעתו המחייבת של היועץ המשפטי לממשלה, וכנגזרת מכך חוות דעתם של המשנים ליועמ"ש וכלל משפטני השירות הציבורי הפועלים מטעמו".
ובתרגום לעברית קלה: תנוח דעתם של המשנים ליועץ וכלל משפטני ייעוץ וחקיקה. מה שהם כותבים לרשויות השלטון, בשמו של היועץ, עדיין תקף ונתפס כמחייב, בדיוק כאילו היועץ עצמו חתם על המכתב.
תגובות עכשיו הזמן לומר את דעתך
תגובתך פורסמה! שתפו את עמוד הפרופיל שלכם