ביום שני בשבוע שעבר, בצל המהומה הפוליטית ועל רקע מערכת הבחירות המתחממת, התרחש רגע נדיר של קונסנזוס בכנסת: 13 חברי ועדת הכנסת, מכל הסיעות, אישרו פה-אחד את מינויה של עו"ד שגית אפיק ליועצת המשפטית הבאה של הכנסת.

אחר כך כולם מחאו לה כפיים. יו"ר הכנסת יריב לוין אמר על אפיק כי בכל תפקידיה "גילתה מקצועיות יוצאת דופן". יו"ר ועדת הכספים משה גפני אמר: "אנחנו לא זזים בלי חוות דעת שלה". וכן הלאה.

אפיק נכנסת לתפקיד היועצת המשפטית לכנסת, שאותו פינה עו"ד איל ינון בחודש אפריל אחרון, לאחר שכהונתו הוארכה שוב ושוב, בצל תקופת הבחירות האינסופית.

בחודשים הללו היא שימשה ממלאת-מקום היועמ"ש, ועוד קודם לכן שימשה במשך 15 שנה כיועצת המשפטית לוועדת הכספים – מה שהבטיח לה מקום בשורה הראשונה (אם לא על הבמה ממש) במפעל הנקניקים של הכנסת, המקום שבו מועברים תקציבים ומתקבלות החלטות המשפיעות על סדרי העדיפויות הלאומיים והקואליציוניים.

להבדיל מיועמ"שים קודמים בכנסת, שהחזיקו בתפקיד זה בלבד, אפיק מתכוונת, לפחות בתקופה הראשונה, להמשיך ולהחזיק גם בתפקיד היועצת המשפטית לוועדת הכספים. לא בגלל מחסור בכוח אדם (בלשכה המשפטית של הכנסת מכהן גדוד של 70 משפטנים), אלא כתפיסת עולם מקצועית – הרואה חשיבות בשימור קשר עם העשייה בשטח, ולא רק במבט מלמעלה.

אפיק מתחילה את חמש שנות הקדנציה שלה בתקופה פרלמנטרית סוערת.

הפריזמה שלה, כמי שראתה לאורך שנים את עבודת הכנסת דרך עבודתה של ועדת הכספים, מחדדת עבורה את האתגרים – לא רק חוסר היציבות הנגרמת על ידי תקופות הבחירות החוזרות ונשנות, המאתגרות את יכולתה של הכנסת לפקח ביעילות על עבודת הממשלה; אלא גם היעדרו של תקציב מדינה זה כשנתיים, המחייב מציאת פתרונות לולייניים ("קופסאות", "תקציב המשכי") שיאפשרו למימון הממשלתי להמשיך לזרום.

וכמובן, האתגר השלישי הוא משבר הקורונה, על ההיבטים הממשליים, האזרחיים, הכלכליים והפרלמנטריים המתלווים אליו.

עו"ד שגית אפיק עם ח"כ משה גפני בוועדת הכספים של הכנסת ב-2016 (צילום: מרים אלסטר/פלאש90)

אפיק נמצאת כבר קרוב ל-20 שנה בכנסת, מה שהופך אותה ליותר ותיקה במשכן מרוב מוחלט של חברי הכנסת. אך בית הגידול המקצועי שלה היה דווקא במחלקה האזרחית לייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, תחת עו"ד טנה שפניץ, המשנה המיתולוגית ליועמ"ש לעניינים אזרחיים.

כעורכת דין צעירה, אפיק קיבלה לידיה את המשימה לרכז את עבודת ועדת המשפטנים לעניין הקודיפיקציה האזרחית, שזכתה בהמשך לשם העברי למהדרין "חוק דיני ממונות".

היא בנתה סינתזה של כלל פרקי החוק, שהיה אמור להחליף חלק ניכר מהחקיקה האזרחית המיושנת בנושא חוזים, נזיקין, ירושה, צרכנות, שטרות, המחאות וכו'. תוך כדי עבודה הבינה שחקיקה היא משאת הנפש המקצועית שלה – ומשם הדרך לכנסת הייתה טבעית.

לא שחקן וטו

הגישה המשפטית המקובלת היא שליועץ המשפטי לממשלה יש כוח מחייב כלפי רשויות השלטון. מקרב הפוליטיקאים, אסכולת נתניהו כופרת בגישה הזו – אך זו עדיין הגישה הזוכה לגושפנקה גם מצד בית המשפט העליון. פירוש הדבר שבכוחו של היועץ לא רק לומר לגוף ממשלתי כי פעולתו לוקה באי-חוקיות שתביא לכך שהיועץ יסרב להגן עליו בבג"ץ, אלא גם כי מדובר בפעולה בטלה – חסרת-תוקף – מבחינה משפטית.

ועדת הכנסת בוחרת פה-אחד בעו"ד שגית אפיק ליועצת המשפטית של הכנסת, ב-28 בדצמבר 2020 (צילום: דני שם-טוב/דוברות הכנסת)

לעומת זאת, מערכת יחסי הגומלין בין היועץ המשפטי לכנסת לבין הכנסת שונה בתכלית. לכל הצדדים ברור שחברי הכנסת הם סוברניים להחליט גם בניגוד לייעוץ המשפטי הניתן להם (אם כי אסור להם לפעול באי-חוקיות; מתי ניתן לאכוף עליהם להימנע מאותה אי-חוקיות ותפקידו של מי לעשות זאת – שאלות נכבדות).

במובן זה, הייעוץ המשפטי שנותנת הלשכה המשפטית לכנסת לחברי הכנסת, לבעלי תפקידים בה ולוועדות הכנסת אינו מחייב והוא בבחינת המלצה והכוונה בלבד.

לגישתה של אפיק, דווקא בחולשה היחסית הזו טמון כוח רב. במעמד כניסתה לתפקיד בשבוע שעבר אמרה: "לייעוץ המשפטי לכנסת אין זכות וטו ומכאן חשיבותם הרבה של האמון והכבוד ההדדי בין חברי הכנסת ליועצים המשפטיים. בעבודתי בכנסת שאפתי תמיד לחזק את מעמדה של הכנסת ואת עצמאותה.

"לייעוץ המשפטי לכנסת אין זכות וטו ומכאן חשיבותם הרבה של האמון והכבוד ההדדי בין חברי הכנסת ליועצים המשפטיים. בעבודתי בכנסת שאפתי תמיד לחזק את מעמדה של הכנסת ואת עצמאותה"

"תפיסת תפקידי היא לסייע לחברי הכנסת באמצעות מתן ייעוץ משפטי איכותי מקצועי ואובייקטיבי שיאפשר להם למלא את שליחותם הציבורית, לחוקק חוקים, לקבל החלטות מושכלות ולפקח על עבודת הרשות המבצעת ועל מתן שירותים מיטביים לאזרח".

יו"ר הכנסת יריב לוין (צילום: דני שם-טוב/דוברות הכנסת)

במילים אחרות: דווקא העובדה שהייעוץ המשפטי בכנסת אינו "שחקן וטו" משחררת את היועצים המשפטיים להשמיע את עמדתם המשפטית באופן חופשי יותר, ללא צורך למתן את העמדה.

בעוד שעמיתיהם ממשרד המשפטים מנותבים לאחת משלוש קטגוריות ביחס להצעות חוק או החלטות שונות – "אין קשיים משפטיים", "יש קשיים משפטיים", או "יש מניעה משפטית" – הלשכה המשפטית של הכנסת בוחנת את החומרים המשפטיים במבט חופשי יותר, אך גם כזה המבקש לסייע להשבחת התוצר הסופי.

מבחינת אפיק, כשמייעצים לחקיקה, חובת היועץ המשפטי לכנסת היא לשטוח את כל האינטרסים, את המפה המלאה, את החלופות האפשריות – כדי שמי שקובע את המדיניות יוכל לבחור ולהחליט הכי נכון. פריסת מפת ייעוץ רחבה שמתייחסת לכל ההיבטים.

האירוע המכונן בקריירה של אפיק בכנסת היה כנראה בהליכי חקיקתו של חוק מס דירה שלישית, במסגרת חוק ההסדרים בשלהי שנת 2016.

היא הייתה זו שהביאה את היועמ"ש איל ינון לכתוב ליו"ר הכנסת דאז יולי אדלשטיין חוות דעת הקובעת שנפל "פגם היורד לשורשו של עניין" בהליכי חקיקת החוק בוועדת הכספים. חוות הדעת הזו הובילה בהמשך את בג"ץ לפסק דין תקדימי, שבו בוטל לראשונה חוק בשל פגם בהליכי חקיקתו.

עו"ד שגית אפיק (צילום: דני שם-טוב/דוברות הכנסת)

משפטני הכנסת מקווים שפסק הדין בעניין מס דירה שלישית ישמש בשנים הקרובות כהרתעה מספקת עבור חברי הכנסת, החדשים והוותיקים, לשמור על סטנדרטים מינימליים של הליכי חקיקה.

כך גם בנושא תקציב דו-שנתי, אישור תקנות ממשלתיות בענייני הגבלות קורונה, ופעילות פרלמנטרית בתקופת בין השמשות שבין הכנסת היוצאת לזו הנכנסת, לרבות תחילת כהונתם של חברי כנסת חדשים נוכח גל ההתפטרויות מהכנסת.