תקציב המדינה. אילוסטרציה (צילום: יונתן זינדל/פלאש90, עיבוד מחשב)
יונתן זינדל/פלאש90, עיבוד מחשב

אחרי עשור של תקציבים דו-שנתיים, המסקנה חייבת להיות חזרה לתקציב שנתי

אז מה למדנו מהעשור החולף? ● שהגירעון התקציבי יוצא בערך כפול מהתחזית ● שפיקוח הכנסת על פעילות הממשלה נחלש ● ושבפועל, התקציב הפך לפלסטלינה בידי הממשלה ● אם ממשלת בנט-לפיד מבקשת באמת לחולל שינוי בעקרונות השלטוניים בישראל, עליה לבחור, כאקט אסטרטגי, להעביר את תקציב המדינה כל שנה ● פרשנות

אחת ההנאות הגדולות של משפטנים האמונים על ניסוח חקיקה, היא אמנות הצמצום. מוסיפים מילה, מורידים שתי מילים – והנה משתנה כל המשמעות של הסעיף או של החוק כולו. העונג מתפשט בגופו של המנסח, עד לאצבעות המונחות על המקלדת: איזו אלגנטיות. כמה אותיות – ושיניתי עולם.

כך בוודאי חשו המשפטנים מטעם יש עתיד וימינה, בעת שסיכמו את נוסח התיקון לחוק יסוד המשק המדינה, שצורף כנספח ג' להסכמים הקואליציוניים שנחתמו בין כלל מפלגות הממשלה החדשה. תיקון קטן – שינוי דרמטי.

"בחוק יסוד: משק המדינה", נכתב שם, "בסעיף 3(א)(2), אחרי 'אחת' יבוא 'או לשנתיים, לפי בחירת הממשלה'". הח"כים עידית סילמן ובועז טופורובסקי כבר הניחו בשבוע שעבר הצעת חוק פרטית בנוסח הזה בדיוק.

הצעת החוק הזו מבקשת להכניס תיקון קבע לחוק יסוד משק המדינה. חוק היסוד הזה קובע כי תקציב המדינה הוא שנתי, ועל הממשלה מוטל להעביר מדי שנה בכנסת תקציב מדינה חדש. החל משנת 2009 הוכנסו לחוק היסוד תיקונים זמניים, בדרך של הוראת-שעה, שאפשרו לממשלה להעביר פעם אחר פעם תקציב דו-שנתי.

פסק הדין שניתן בבג"ץ לפני כחודש בעניין "פשרת האוזר" עשה סוף לחגיגה. אין יותר תיקונים זמניים, בהוראות שעה, לחוקי היסוד. תיקונים כאלה הוכרזו כשימוש לרעה של הכנסת בסמכותה המכוננת.

חברי ועדת הכנסת מצביעים על ההצעה לדחות את מועד אישור התקציב, 21 בדצמבר 2020 (צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת)
חברי ועדת הכנסת מצביעים על ההצעה לדחות את מועד אישור התקציב, 21 בדצמבר 2020 (צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת)

עשויות להיות דרכים נוספות שבהן הכנסת תעשה שימוש לרעה בסמכותה לחוקק ולתקן חוקי יסוד, אך ביחס להוראות שעה פסק הדין הוא חד-משמעי. מכאן נולדה היוזמה הקואליציונית להכניס תיקון של קבע בחוק היסוד. הממשלה תבחר: או תקציב שנתי או דו-שנתי. מה שיבוא לה.

להקת המעודדות של הממשלה

אחד הלקחים המרכזיים שצריך להפיק מתקופתו של בנימין נתניהו בהנהגת המדינה, הוא חשיבותה של הכנסת כרשות המפקחת על עבודת הממשלה.

העיקרון הזה דוכא ונרמס לאורך העשור האחרון, עד שהפך לבדיחה. "הכנסת אינה להקת המעודדות של הממשלה", שבו ואמרו פעם אחר פעם שופטי בג"ץ, אך איש לא טרח להקשיב.

העיקרון הזה דוכא ונרמס לאורך העשור האחרון. "הכנסת אינה להקת המעודדות של הממשלה", שבו ואמרו פעם אחר פעם שופטי בג"ץ, אך איש לא טרח להקשיב

הכנסת היא הרשות הבכירה – הממשלה מכהנת רק מכוח האמון שנותנת בה הכנסת. ותפקידה של הכנסת אינו מסתיים, כמובן, ברגע השבעת הממשלה. עבודת הפיקוח והבקרה היא יומיומית.

אחד הכלים המשמעותיים שיש בידי הכנסת על-מנת לפקח על עבודת הממשלה, הוא באישור השנתי של תקציב המדינה.

מליאת הכנסת בדיון על חוק דחיית התקציב, 24 באוגוסט 2020 (צילום: יהונתן סמייה, דוברות הכנסת)
מליאת הכנסת בדיון על חוק דחיית התקציב, 24 באוגוסט 2020 (צילום: יהונתן סמייה, דוברות הכנסת)

סדר העדיפויות התקציבי של הממשלה הוא כלי מרכזי ובסיסי להכוונת המדיניות הממשלתית. היכן משקיעים – חינוך או בריאות, מרכז או פריפריה, אילו תשתיות בוחרים לפתח, למי נותנים תמריצים, כיצד נראית מדיניות המיסוי והרווחה.

לא בכדי מלווה חוק התקציב בחקיקת הסדרים שהלכה והתנפחה עם השנים, הכוללת אין-ספור רפורמות בשלל תחומים. לא בכדי קובע חוק היסוד כי אם חוק התקציב לא עבר עד מועד מסוים – הממשלה נופלת.

כך כתב השופט אליקים רובינשטיין בעניין משמעותו של תקציב דו-שנתי באשר ליחסי הגומלים הראויים שבין הכנסת לממשלה, בפסק הדין הראשון שעסק בנושא התקציב הדו-שנתי בשנת 2011:

"התקציב הדו-שנתי עלול להיראות על פניו כאחיו הצעיר של חוק ההסדרים הידוע שלא לטובה, שלא לומר לשמצה – אשר ממשיך, חרף שיפורים אחדים בעקבות התעוררות פרלמנטרית מסוימת והערות משפטיות ושיפוטיות, ללוות כל תקציב כסטירת לחי מתמדת לרעיון החקיקה הראויה, ובעיניי גם כאי כבוד לכנסת".

הרעיון הזה חזר, בווריאציות כאלה ואחרות, גם בפסק דינו השני של בג"ץ בעניין התקציב הדו-שנתי, משנת 2017.

אליקים רובינשטיין (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)
אליקים רובינשטיין (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

תקציב טנטטיבי

למה, בעצם, זה חשוב למדינה לדון בתקציב ולאשרו מדי שנה בשנה? מדוע לא נכון לקבוע שחלק משיטת הממשל שלנו כוללת תקציב ארוך טווח?

כשנחקק תקציב דו-שנתי בין 2009 ל-2019, כלל התקציב גם מנגנון של התאמות, שאפשרו קבלת החלטות תקציביות אד-הוק תוך כדי תנועה, במהלך שנת התקציב. גם בתקציב שנתי רגיל מוסמכת ועדת הכספים לאשר העברות תקציביות שהצורך בהן מתעורר במהלך השנה ולא בתכנון מראש. מה הבעיה, אם ככה?

הצעת התקציב נקבעת אמנם על ידי הממשלה, אולם הכנסת היא המאשרת את התקציב. הסיבה לכך נעוצה ביסודות השיטה הדמוקרטית: רוב-רובו של התקציב מושתת על תשלומי מסים של הציבור, ולכן בית הנבחרים הוא זה הקובע את מדיניות המיסוי ואת סדר העדיפויות התקציבי. הממשלה היא המוציאה לפועל של התקציב, באמצעות המשרדים השונים.

רוב-רובו של התקציב מושתת על תשלומי מסים של הציבור, ולכן בית הנבחרים הוא זה הקובע את מדיניות המיסוי ואת סדר העדיפויות התקציבי. הממשלה היא המוציאה לפועל של התקציב

לתקציב חד-שנתי יש טעם פוליטי-דמוקרטי חזק שעניינו כוחה של האופוזיציה הפרלמנטרית להשפיע על עיצובו הפרטני של תקציב המדינה ושל ההסדרים והרפורמות הכלולים בו.

בנוסף, יש לו טעם כלכלי: מאחר שתקציב דו-שנתי הוא תקציב טנטטיבי, לפחות לגבי השנה השנייה בו, מתכנניו אינם יכולים לבססו על הערכה מהימנה של היקף ההכנסות ממסים, היקף העמידה במגבלות ההוצאה בשנה הראשונה, אירועים גלובליים בלתי מתוכננים או שינויי מאקרו במצבה הכלכלי והגיאופוליטי של ישראל.

ראש הממשלה נתניהו ושר האוצר יאיר לפיד, עם סילבן שלום ונגיד בנק ישראל סטנלי פישר. 2013 (צילום: פלאש90)
ראש הממשלה נתניהו ושר האוצר יאיר לפיד, עם סילבן שלום ונגיד בנק ישראל סטנלי פישר. 2013 (צילום: פלאש90)

את שני הנימוקים הללו, אגב, מנה יאיר לפיד בנאום במליאת הכנסת באפריל 2013, זמן קצר לאחר שהתמנה לשר האוצר בממשלת נתניהו.

אלה אינם חששות הנותרים על הנייר. מבקר המדינה יוסף שפירא פרסם ב-2014 דוח חריף בעניין התקציב הדו-שנתי, שבו "נמצאו ליקויים רבים בהכנת התחזית [התקציבית] לשנים 2011-2012 ובגיבושה, שייתכן שתרמו לחלק מהסטייה בפועל ולהגדלת הגירעון מעבר למתוכנן".

עשור התקציבים הדו-שנתיים מלמד כי גובה הגירעון התקציבי הוא בערך כפול מתחזית הגירעון, שפירושו מינוס של עשרות מיליארדי שקלים.

הפתרון לחסרונות הללו, גילו במשרד האוצר, נעוץ במתן גמישות רבה לממשלה ולוועדת הכספים לאשר שינויים משמעותיים בתקציב הדו-שנתי, על-מנת להתאימו למציאות כלכלית משתנה. התוצאה – התקציב הוא דו-שנתי "על הנייר", ובפועל הוא מעין פלסטלינה בידה של הממשלה.

תקציב דו-שנתי, כתב השופט רובינשטיין, "בא לרבע את העיגול – להותיר לממשלה את דו-שנתיות התקציב, שיש בו נוחות פוליטית ברורה, ועם זאת למנוע תוצאות אסוניות של גירעון משתולל. נוסחאות מסורבלות באות כפתרון למצבים בעייתיים מבחינה פוליטית".

צבי האוזר בשש בבוקר, אחרי שהצעת החוק שלו עברה בוועדת הכספים, 24 באוגוסט 2020 (צילום: טוויטר)
צבי האוזר בשש בבוקר, אחרי שהצעת החוק שלו עברה בוועדת הכספים, 24 באוגוסט 2020 (צילום: טוויטר)

אפשר כמובן לטעון שפרק זמן של שנה כנקודת עיגון לתקציב המדינה אינו חוק טבע. לכדור הארץ לוקח אמנם 365 ימים להקיף את השמש, אך איש לא קבע שמשכו של תקציב המדינה יהיה דווקא סיבוב אחד של הגלובוס. יש בקביעה הזו מן השרירותיות.

בנקודה הזו נכנסים לדיון, לצד העקרונות המשפטיים והכלכליים, גם סוגיית המנהג וגם ההיגיון הפשוט. רוב רובן של המדינות בעולם מנהיגות תקציב חד-שנתי, ומותר גם ללמוד מהן.

ומלבד זאת, כאמור, לאישור התקציב יש משמעות גם כאקט שבו הכנסת שבה ומביעה את אמונה במדיניותה הכלכלית של הממשלה. השופט ניל הנדל כתב, על דרך ההגזמה: "אין להסכין עם מעבר לתקציב ארבע-שנתי – ההופך את אישור התקציב להבעת אמון חד-פעמית בממשלה".

השופט ניל הנדל כתב, על דרך ההגזמה: "אין להסכין עם מעבר לתקציב ארבע-שנתי – ההופך את אישור התקציב להבעת אמון חד-פעמית בממשלה"

זה בדיוק הרעיון. מי שמבקש לראות בכנסת גורם המפקח באופן אקטיבי ומתמשך על פעולת הממשלה, לא אמור לאפשר לכנסת להירדם בשמירה למשך שנתיים.

שנת הקורונה

הכישלון המרכזי של הממשלה בשנת העוועים של הקורונה נעוץ בהחלטתה המודעת שלא לעגן בחקיקה תקציב – לא דו-שנתי ולא שנתי. במקום זאת בא הטרלול של תקציב המשכי הכולל "קופסאות" תקציביות ובפועל, אישור פרלמנטרי לממשלה לעשות ככל העולה על רוחה, לחלק כספים ולפרוץ מסגרות תקציביות באופן מופקר.

ישראל כ״ץ במסיבת עיתונאים שקיים במשרד האוצר בירושלים. יולי 2020 (צילום: Olivier Fitoussi/Flash90)
ישראל כ״ץ במסיבת עיתונאים שקיים במשרד האוצר בירושלים. יולי 2020 (צילום: Olivier Fitoussi/Flash90)

את החשבון ישלם הציבור כולו בחודשים הבאים ובשנים הבאות. שנת הקורונה חידדה את החשיבות שבפיקוח פרלמנטרי אפקטיבי על הרצונות התקציביים של הממשלה.

את החשבון ישלם הציבור כולו בחודשים הבאים ובשנים הבאות. שנת הקורונה חידדה את החשיבות שבפיקוח פרלמנטרי אפקטיבי על הרצונות התקציביים של הממשלה

אם ממשלת בנט-לפיד מבקשת באמת לחולל שינוי בעקרונות השלטוניים בישראל, עליה לחדול בראש ובראשונה מדריסתה של הכנסת, על אף הקושי הפוליטי שמייצר הצורך להעביר תקציב אחד בכל שנה ועל אף הסיכון הממשלתי הפנימי להפרת הסכמים שעלולים להביא להתפרקות הקואליציה.

על הממשלה לבחור, כאקט אסטרטגי, כי תקציב המדינה – כמו כל העקרונות החוקתיים האחרים המעוגנים בחוקי היסוד – חשוב מדי מכדי לשמש מטבע בסחר-מכר הפוליטי. גם אם הדבר יחייב קרבות פרלמנטריים בוועדות ובמליאה – את התקציב יש להעביר בכל שנה.

עוד 1,154 מילים
סגירה