עם פרוץ המלחמה בעזה לפני יותר משבעה חודשים, הכנסת ה־25 צמצמה את פעילותה באופן חריג, גם ביחס להתנהלות בית המחוקקים במלחמות העבר. ההלם והתדהמה בשבועות הראשונים שיתקו את המשכן. הכנסת חזרה לפעילות מלאה רק כשלושה חודשים לאחר 7 באוקטובר.

במהלך שלושת החודשים הראשונים הכנסת עבדה הרבה פחות ולא פיקחה על השלטון בעזרת כליה הפרלמנטריים, זאת בשעה שבעתות מלחמה צווי החירום מוסיפים באופן אוטומטי סמכויות נרחבות לממשלה – ודווקא אז הפיקוח נחוץ.

כלומר, למרות העברת הסמכויות הרבות לממשלה (שמלכתחילה בישראל היא מאוד ריכוזית), הכנסת ה־25 ויתרה בעצמה על עבודה פרלמנטרית בחודשים הראשונים.

מחקר חדש של הדוקטורנט טל אלוביץ' בוחן את הפעילות הפרלמנטרית בין 7 באוקטובר 2023 ועד 7 בינואר 2024, הן בהשוואה לכנס הקיץ של הכנסת והן בהשוואה לכנסות ישראל במצבי מלחמה בעבר.

מחאה מול הכנסת הקוראת לשחרור החטופים המוחזקים בעזה, 7 באפריל 2024 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

אלוביץ', שמשלים בימים אלה את הדוקטורט שלו במדע המדינה באוניברסיטת מילאנו (חוקר את נושא ההסתייגויות בפרלמנט), פרסם מחקר בן 60 עמודים במכון המחקר "תכלית", הכולל בדיקה מתודית של ההחלטות שהתקבלו בימים שאחרי 7 באוקטובר.

ראשית יאמר כי הסיבה להפחתת כמות העבודה בכנסת אינה קשורה למחסור בכוח אדם. מתוך 725 עובדים של הכנסת, כ־58 גויסו למילואים. כלומר, שיעור של 8% מעובדי הכנסת נעדרו.

ההפחתה בפעילות הכנסת נעשתה ברובה בהסכמה ובשיתוף פעולה של האופוזיציה. ההתנגדויות לשינויים הללו היו מועטות והגיעו בעיקר מכיוונו של ח"כ גלעד קריב מהעבודה

שנית, גם לא הייתה סיבה ביטחונית – מבנה הכנסת לא היה מאוים. ההתקפות המסיביות על ישראל בשבועות הראשונים כוונו גם לירושלים, אך בכנסת יש מרחבים מוגנים רבים וממילא אחרי כמה שבועות, מרבית הרקטות כוונו לאזור הנגב המערבי ולא למרכז הארץ.

שלישית, ההפחתה בפעילות הכנסת נעשתה ברובה בהסכמה ובשיתוף פעולה של האופוזיציה. ההתנגדויות לשינויים הללו היו מועטות והגיעו בעיקר מכיוונו של ח"כ גלעד קריב מהעבודה.

טל אלוביץ' (צילום: רונן אקרמן)

אלוביץ' מדגיש במחקר כי עם פרוץ המלחמה הכנסת הייתה עדיין בפגרת חגי תשרי, אך כעבור שבוע – כשנפתח כנס החורף של הכנסת – התקבלו שורת החלטות, חלקן התקבלו שלא לפי תקנון הכנסת, ולכאורה בהיעדר סמכות ראשונית, לצמצום הפעילות הפרלמנטרית.

אחת מהן, למשל, הייתה לבטל את ימי המליאה בימי שלישי. בימי שגרה ממילא המליאה פתוחה רק בימים שני, שלישי ורביעי, אולם אחרי פרוץ המלחמה הוחלט בהסכמה משותפת עם האופוזיציה לא לפתוח את המליאה בימי שלישי. המצב הזה נותר בתוקף במשך שלושה חודשים.

אלוביץ' השווה למלחמות קודמות וגילה שרק במלחמת ששת הימים מליאת הכנסת נסגרה, וגם אז רק לימים ספורים. במלחמות לבנון הראשונה, השנייה ו"צוק איתן" – מליאת הכנסת לא נסגרה בכלל

אלוביץ' השווה למלחמות קודמות וגילה שרק במלחמת ששת הימים מליאת הכנסת נסגרה, וגם אז רק לימים ספורים. מלחמת יום הכיפורים תפסה את המדינה בפגרת בחירות, אולם בשאר המלחמות – לבנון הראשונה, השנייה ו"צוק איתן" – מליאת הכנסת לא נסגרה בכלל.

הכנסת גם החליטה להשעות את השימוש בשני כלים פרלמנטריים המשמים לפיקוח: שאילתות והצעות לסדר היום. השימוש בשני הכלים הופסק לחמישה ושישה שבועות (בהתאמה). גם זאת הייתה החלטה תקדימית שלא התרחשה במלחמות הקודמות, למעט במלחמת ששת הימים הקצרה.

מליאת הכנסת, 15 בנובמבר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

הצעות חוק פרטיות – כלי עבודה משמעותי של האופוזיציה, שמאפשר להעלות נושאים שונים לסדר היום (גם אם גורלן ליפול לרוב) – לא נידונו במשך תשעה שבועות והחקיקה היחידה שקודמה בכנסת הייתה חקיקה מטעם הממשלה.

בהתאם להסכם הקואליציוני בין המחנה הממלכתי לליכוד, הוחלט שרק חקיקה הנוגעת למלחמה תקודם וזו יכולה להיות אחת הסיבות לכך. אולם, ההסכם הקואליציוני הנ"ל לא אמור לחייב את המפלגות שאינן בקואליציה – יש עתיד, העבודה, ישראל ביתנו, רע"ם וחד"ש־תע"ל.

אלוביץ' ניתח את מספר הישיבות שקיימו ועדות הכנסת והגיע למסקנה שבהשוואה הן לכנס הקיץ והן לכנסים בתקופות מלחמה, חלק מהוועדות הורידו 50% מנפח פעילותן

נוסף על כך, עד לראשית ינואר לא הוגשו כלל הצעות אי אמון, גם זה חריג לעומת כנסות העבר בעת מלחמה. אלוביץ' מספר כי במלחמת לבנון הראשונה, למשל, המליאה המשיכה להתכנס כרגיל ועסקה בנושאי שגרה לצד נושאי החירום.

"בשבוע הראשון למלחמה התייצבו במליאה שרים לדיווח תקופתי על פעילות משרדם ומענה לשאלות חברי כנסת ושרים וסגני שרים – וגם המשיכו להשיב לשאילתות רגילות במליאה. המליאה המשיכה בעבודת החקיקה הרגילה, לרבות חקיקה פרטית.

השואות פעילות הכנסת לעומת מלחמות העבר

"כבר ביומה השלישי של המלחמה הציג ח"כ מאיר וילנר בשם סיעת החזית הדמוקרטית לשלום ושוויון הצעת אי אמון בממשלה נוכח 'ההחלטה לפתוח במלחמה ולפלוש ללבנון'", מספר אלוביץ'. כך היה גם במלחמת לבנון השנייה. במלחמת "צוק איתן" הגישו כמה סיעות הצעת אי אימון עוד לפני הפלישה הקרקעית לעזה בנושא "ההתדרדרות הביטחונית ברצועת עזה".

אלוביץ' ניתח את מספר הישיבות שקיימו ועדות הכנסת והגיע למסקנה שבהשוואה הן לכנס הקיץ והן לכנסים בתקופות מלחמה, חלק מהוועדות הורידו 50% מנפח פעילותן. הוועדה היחידה שקיימה מספר ישיבות דומה לכנסות העבר הייתה ועדת חוץ וביטחון.

הישיבות של ועדת הכלכלה צנחו ב־56%, כך גם ועדת הפנים והגנת הסביבה (צניחה של 52%) והוועדה לביטחון לאומי (פחות 45%)

ועדה נוספת שמספר ישיבותיה עלה באופן ניכר (ב־60%) הייתה הוועדה לעובדים זרים, זאת בשל החוסר והמצוקה בענף הבנייה. לעומת זאת, הישיבות של ועדת הכלכלה צנחו ב־56%, כך גם ועדת הפנים והגנת הסביבה (צניחה של 52%) והוועדה לביטחון לאומי (צניחה של 45%).

הטבלה המוצגת להלן משווה בין כנס החורף לכנס הקיץ האחרון, אולם במחקר מנטרל אלוביץ' גם את הפערים המובנים בין שני סוגי הכנסים, שכן כנס הקיץ הוא לרוב קצר יותר מכנס החורף ולעיתים יעיל פחות, שכן הוא לא כולל את דיוני התקציב השנתיים.

השוואת פעילות הכנסת ה־25 בתקופת המלחמה בעזה ולפניה

איך אתה מסביר את התופעה הזו, של כנסת שמצמצמת את פעילותה מרצון – ואפילו בשיתוף פעולה של האופוזיציה?
"יש תופעה מוכרת המכונה Rally 'round the flag ("התכנסות סביב הדגל") – סוג של גישה קולגיאלית בשל עוצמת האירוע וההלם הגדול של החברה הישראלית. אני חושב שזה יכול אולי להסביר את השינויים ברמה של שבועיים או שלושה, אבל כאן אנחנו רואים חריגה מאוד גדולה.

"רוב השינויים והפחתת הפעילות נמשכו כשלושה חודשים. זה חריג בכל קנה מידה. לצמצום הפיקוח על פעולות הממשלה יש גם משמעות מעשית. למשל, הנושא של פיקוח על חלוקת כלי ירייה, שאמור להיות מוסדר במסגרת הוועדה לביטחון לאומי, שאמורה לפקח על המשטרה.

"מה שאני טוען הוא שלכנסת אין זכות להתנער ממשימת הפיקוח שהוענקה לה ובמלחמה הזו הכנסת התנערה מהתפקיד שלה"

"אבל עד שיו"ר ועדת ביקורת המדינה ח"כ מיקי לוי לא כינס את הוועדה לדון בנושא כלי הירי, לא התקיים אף דיון בנושא. אחרי הדיון של לוי ראש האגף על פיקוח כלי ירייה התפטר מתפקידו בשל הגילויים. אם הדיון הזה לא היה מתקיים, לא היינו יודעים על המצב של חלוקה לא חוקית של רישיונות נשק.

"האירוע הזה של עבודת ועדת ביקורת המדינה היה חריג. מה שאני טוען הוא שלכנסת אין זכות להתנער ממשימת הפיקוח שהוענקה לה ובמלחמה הזו הכנסת התנערה מהתפקיד שלה".

יו"ר הוועדה לביקורת המדינה ח"כ מיקי לוי בדיון. 4 במרץ 2024 (צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת)

הייתה גם בעיה תקנונית בדרך שבה התקבלו ההחלטות?
"כן. ההחלטה התקבלה בתיאום בין יו"ר הכנסת אמיר אוחנה ליו"ר הקואליציה ח"כ אופיר כץ ולח"כ מירב בן־ארי, שהיא יו"ר סיעת יש עתיד. אבל אוחנה או כץ לא הגישו את זה (שינוי פעילות הכנסת) לדיון בוועדת הכנסת במשך שלושה שבועות – ורק אחרי שלושה שבועות הם אשררו את זה בדיעבד.

"בפועל זו הייתה החלטה לא חוקית כל עוד היא לא קיבלה אישור ועדה. היה רק ח"כ אחד שהתלונן על המהלך בוועדת הכנסת והוא ח"כ גלעד קריב. הוא נלחם נגד השינויים, אבל היה בדד".

"חשוב להבין שהתפקוד השוטף בשאר המדינה לא נפסק, למרות הטילים. הרשות המבצעת אומנם תפקדה גרוע וזה כבר מופיע בדוחות של מבקר המדינה, אבל הסקטור העסקי במדינת ישראל לא הפסיק לעבוד"

הייתה ירידה בהיקף החקיקה בחודשים הללו?
"לא מבחינת כמות החוקים, כשרוב החקיקה הייתה קשורה למלחמה. אבל ביצעו את ההליכים מהר יותר במליאה, ללא פיליבסטרים עם הסכמה וולונטרית. רק בחקיקת התקציב היו נאומים של התנגדויות ומאבק על החקיקה".

מה קרה בכנסת החל מינואר 2024?
"המחקר בחן רק את שלושת החודשים הראשונים מפרוץ המלחמה ומצא התנהלות שונה מהתנהלות הכנסת במלחמות העבר. כאמור, ביום הכיפורים אמורות היו להתקיים בחירות ב־30 באוקטובר 1973 והן נדחו בהסכמה לדצמבר, לכן אי אפשר להשוות את המצב.

מליאת הכנסת, 10 ביולי 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

"חשוב להבין שהתפקוד השוטף בשאר המדינה לא נפסק, למרות הטילים. הרשות המבצעת אומנם תפקדה גרוע וזה כבר מופיע בדוחות של מבקר המדינה, אבל הסקטור העסקי במדינת ישראל לא הפסיק לעבוד. למה רק הכנסת לקחה על עצמה לצמצם פעילות? זה נעשה בקטע של 'שקט, שקט נלחמים', אבל מבחינת הדמוקרטיה זה צמצם את הפיקוח והביקורת".

אולי לכנסת אמור להיות תפקיד קצת שונה בעת חירום? הם פתחו חמ"ל סיוע ועזרו בתרומות וציוד. ההתנהגות של הכנסת הייתה חריגה בגלל מלחמה חריגה.
"יש מי שיחלוק על כך שחברי כנסת אמורים לפתוח חמ"ל גיוס ציוד ושיש לח"כים תפקיד מאוד מסוים שאזרחים מן השורה לא יכולים למלא – והוא חקיקה וביקורת על הממשלה.

"אחת הבעיות שאני מדגיש במחקר היא שהכנסת לא קיימה אי פעם דיון בתפקיד שלה ובמעמד שלה במצב חירום. קחי למשל את הנושא של יציאה לפגרה בעת מלחמה"

"אחת הבעיות שאני מדגיש במחקר היא שהכנסת לא קיימה אי פעם דיון בתפקיד שלה ובמעמד שלה במצב חירום. קחי למשל את הנושא של יציאה לפגרה בעת מלחמה. כשיו"ר הכנסת דאז דליה איציק החליטה שהכנסת תצא לפגרה ב־19 ביולי תוך כדי מלחמת לבנון השנייה, הייתה עליה תרעומת רבה.

"היא הודיעה שוועדות הכנסת ימשיכו לפעול בקיץ כרגיל, אבל כאשר הכנסת בפגרה הממשק של האזרחים עם המחוקקים פוחת. ליציאה לפגרה יש משמעות סימבולית וגם משמעות גשמית – זה אומר שאין שר תורן מטעם הממשלה, שאין שיח ישיר בין המחוקקים לממשלה, שאין כלים פרלמנטריים, למעט ועדות.

קרובי משפחות חטופים מרחו על ידיהם צבע צהוב והצמידו אל קיר הזכוכית במליאה. 3 באפריל 2024 (צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)

"אחרי מלחמת לבנון השנייה הוגשה הצעה של חברי הכנסת דאז ראובן ריבלין ועמי אילון, הצעה שלפיה הכנסת לא תצא לפגרה בעת 'מצב מיוחד בעורף'. ההצעה עברה בקריאה טרומית ולא קודמה מעבר לכך במהלך שנת 2007. ראינו כולנו את הוויכוח הנוקב עם המשפחות השכולות ומשפחות החטופים בעת ההצבעה על יציאה לפגרה באפריל 2024".

אתה מציע שלכנסת צריך להיות אולי תפקיד מיוחד/נוסף בעת "מצב חירום בעורף". למה הכוונה?
"למשל, יש מדינות דמוקרטיות שבעת מצב חירום מוקמת בהן באופן אוטומטי 'ועדה לפיקוח על תקנות חירום', מתוך הבנה שהרשות המבצעת מקבלת לידיה המון סמכויות בעת חירום, אז מקימים גוף פרלמנטרי פיקוחי מיידי לשם שמירה על הפרדת רשויות, על יכולת הפיקוח.

"בשם איזה עקרון צמצמתם את הפעילות שלכם? הרי כאשר רציתם להחליף שר חוץ באמצע המלחמה לא צמצמתם את הכלים של הממשלה לממש את זה והעברתם את זה להצבעה במליאה"

"כמובן שאחת הבעיות המובנות בישראל ובכלל היא שקשה מאוד לבצע פיקוח אפקטיבי על תחומים שהם סודיים ביותר, כמו מהלכים צבאיים. חלק מההמלצות שלי במחקר הוא להביא לדיון או אף לחקיקה את הנושא של התנהלות הכנסת במצב חירום.

"אני טוען: בשם איזה עקרון צמצמתם את הפעילות שלכם? הרי כאשר רציתם להחליף שר חוץ באמצע המלחמה לא צמצמתם את הכלים של הממשלה לממש את זה והעברתם את זה להצבעה במליאה, אז למה צמצמתם חקיקה פרטית? למה אפשרתם פחות נאומים? (כשאין חקיקה פרטית, זו התוצאה), למה סגרתם את השאילתות? הצעות לסדר היום?

תמונות של בני הערובה בעזה באולם הכנסת, 15 בנובמבר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

"76 שנים זה לא קרה – ועכשיו פעם ראשונה, ועדיין אין נוהל לכנסת איך לפעול בחירום".