הודעת היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט על הגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו, בעבירות של שוחד, מרמה והפרת אמונים, היא אירוע תקדימי במדינת ישראל. מעולם לא הוגש כאן כתב אישום נגד ראש ממשלה מכהן. מצבו המשפטי החדש של ראש הממשלה ישפיע כבר בשבוע הקרוב על מצבו הפוליטי, ועשוי לחולל בשבועות ובחודשים הקרובים כמה תקדימים נוספים.

האם נאשם יכול לקבל מנדט להרכבת ממשלה?

התקדים בעל הסיכויים הגדולים ביותר כרוך בעובדה שבישראל מכהנת מזה קרוב לשנה ממשלת מעבר שאינה נהנית מאמון הכנסת. המציאות הזאת צפויה לייתר את הצורך של בג"ץ להתמודד עם הסוגיה המורכבת של הדחת ראש ממשלה מכהן. במקום זאת, מה שעומד על הפרק הוא מניעת האפשרות של מועמד לראשות ממשלה, שנגדו עומד כתב אישום חמור, לקבל מהנשיא מנדט להרכבת ממשלה חדשה.

בידיעות אחרונות פורסם היום כי מנדלבליט צפוי לפרסם כבר בשבוע הקרוב חוות דעת, הקובעת כי הענקת המנדט לנתניהו מעוררת "קשיים משפטיים ניכרים". חוות דעת כזאת, שצפויה לזכות לגיבוי מבג"ץ, תהפוך במהירות את נתניהו לחסר רלוונטיות פוליטית, ועשויה להביא להחלטה על הקמת ממשלת אחדות כבר ב-20 הימים הקרובים, קודם לפיזור האוטומטי של הכנסת. הקמת ממשלה בפועל תוכל להימשך שבועיים נוספים.

מדובר בהחלטה קלה יחסית, משום שבניגוד לשאלת המשך הכהונה של ראש ממשלה נאשם בפלילים, שעל פי חוק יסוד הממשלה יכולה להימשך עד להרשעה חלוטה בעבירה שיש עמה קלון, חוק היסוד אינו מתייחס לתרחיש שבו נגד מועמד להרכבת ממשלה עומד כתב אישום חמור. בסעיף 7 לחוק יסוד הממשלה נכתב רק, כי הנשיא יטיל את הרכבת הממשלה "על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך".

גם אם מנדלבליט לא ימהר לפרסם חוות דעת בשאלת הטלת המנדט, הנושא צפוי להגיע לבג"ץ כבר בתחילת השבוע הקרוב, במסגרת עתירות שידרשו את קביעת התקדים. קשה לראות איך בג"ץ, שכבר פסק בעבר נגד כהונת שרים וראשי ערים נאשמים בפלילים, יאשר לנתניהו לקבל מנדט מחודש בשבועות הקרובים או לאחר בחירות נוספות.

המהלך הקל והמובן מאליו

השפעה מיידית נוספת של כתב האישום נגד נתניהו, צפויה להיות התפטרותו מתפקידי השר שהוא ממלא במקביל לראשות הממשלה במשרדי הבריאות, הרווחה והתפוצות, ומתפקיד ממלא מקום שר החקלאות.

רשימת כחול-לבן פנתה היום לנתניהו ולמנדלבליט בדרישה שנתניהו יתפטר מהתפקידים האלה מייד, על בסיס הלכת דרעי-פנחסי שקבע בג"ץ בספטמבר 1993 – ולפיה שרים שנגדם יש כתבי אישום חמורים אינם יכולים להמשיך לכהן.

מכיוון שמדובר בהלכה פסוקה, שמכוחה התפטר רק באוגוסט האחרון שר הרווחה הקודם חיים כץ, שנגדו הוגש כתב אישום על מרמה והפרת אמונים, זוהי הסוגיה המשפטית הפשוטה ביותר הכרוכה במעמדו החדש של נתניהו כנאשם בפלילים. התפטרותו מהמשרדים שבהם הוא מכהן אמורה להיות עניין של ימים ספורים.

הכרזת היועמ"ש על נבצרות בגלל אישום

מנהלת המחלקה הכלכלית בפרקליטות לשעבר, אביה אלף, המכהנת כיום כיו"ר "התנועה לטוהר המידות", שלחה אתמול יחד עם עמיתיה בעז ארד ועומר מקייס, מכתב ליועץ מנדלבליט ובו דרישה להכריז על נתניהו כנבצר. במקביל הודיעה מפלגת העבודה על הקמת צוות שיכין עתירה בנושא לבג"ץ.

במכתב של עורכי הדין אלף, ארד ומקייס, נכתב: "חומרת המעשים המפורטים בכתבי האישום, והפגיעה האנושה באמון הציבור ובשלטון החוק שייגרמו מהמשך כהונתו של מר נתניהו כראש הממשלה, מחייבים כי תכריז על ראש הממשלה כנבצר, ככל שראש הממשלה לא יעשה זאת בעצמו".

השלושה טוענים כי ישנם תקדימים המאשרים את סמכות היועמ"ש לקבוע נבצרות. כך, בינואר 2016 הכריז היועמ"ש אז מני מזוז על נבצרות של ראש הממשלה אריאל שרון, לנוכח מצבו הבריאותי. חוק יסוד הממשלה אינו מגדיר באילו מקרים ראש ממשלה נכנס לנבצרות, אך בתנועה לטוהר המידות טוענים כי גם אישומים פליליים יכולים להוות עילה לכך.

חיזוק לטענה הזאת הם מוצאים בעתירה שהגיש ב-2008 העיתונאי יואב יצחק, שביקש מבג"ץ להכריז על נבצרות של ראש הממשלה אהוד אולמרט, על רקע החקירות הפליליות נגדו. פסק הדין ועמדת היועץ מזוז בנוגע לעתירה, כתבו אלף ושותפיה, קיבלו את הטענה העקרונית שחקירות פליליות יכולות להיות עילה לנבצרות במקרים חריגים, אף כי דחו את העתירה.

מזוז כתב אז בחוות הדעת שהגיש לבג"ץ: "מצב בו מתנהלות נגד ראש ממשלה מכהן מספר חקירות פליליות אכן עשוי לעורר שאלות באשר למידת יכולתו למלא את תפקידו, הן בהיבט של יכולתו להקדיש את מלוא זמנו ומרצו לתפקיד והן בהיבט של פגיעה באמון הציבור".

השופטים כתבו: "מוכנים אנו להניח, כי צודק היועץ בטענתו לפיה ההוראה אינה מוגבלת אך לנבצרות זמנית מטעמי בריאות אלא עשויה לחול במגוון נסיבות, ביניהן קיומן של חקירות פליליות נגד ראש הממשלה… אם יתברר בהמשך שהתנהלותו של ראש הממשלה אינה מאפשרת את עריכתן של החקירות הפליליות נגדו באופן ראוי, אפשר שיהא מקום להכרזה של היועץ המשפטי לממשלה בדבר נבצרותו הזמנית של ראש הממשלה".

בתנועה לטוהר המידות טוענים כי אם בשלב של חקירה בלבד בג"ץ שקל הכרזת נבצרות, קל וחומר שכך צריך להיות כאשר ישנו כבר כתב אישום חמור, בין השאר על עבירת שוחד. טענה נוספת היא שהפגיעה באמון הציבור במקרה של נתניהו אינה זקוקה להוכחה, לאור הקמפיין הבוטה שהוא מנהל נגד רשויות אכיפת החוק.

בנוסף, כתבו הפרקליטים כי נתניהו יתקשה לכהן כראש ממשלה במקביל לניהול משפטו, שעל פי חוק צריך להיעשות בנוכחותו.

טיעון רביעי הוא שנתניהו הינו ראש ממשלת מעבר, ולכן גם בחלוף מאה ימי הנבצרות אין חשש לנפילת הממשלה, משום שממילא אין כרגע ממשלה קבועה.

בסיום המכתב מבקשים הפרקליטים ממנדלבליט שגם אם לא יכריז באופן מיידי על נבצרות נתניהו, יפרט באופן מסודר מהן הנסיבות החריגות שבהן יש להכריז עליה.

לאור ההיתכנות הגבוהה של פסילת נתניהו מקבלת מנדט מחודש להרכבת ממשלה, והקמת ממשלה בלעדיו, מהלך הנבצרות עשוי להתייתר. אך אם למרות פסילת נתניהו מקבלת המנדט יתקיימו בחירות נוספות, והוא יתעקש להישאר בתפקידו עד לאחריהן, לא מן הנמנע שהיועמ"ש או בג"ץ יקבלו בשבילו החלטה על יציאה לנבצרות.

התקדים המסובך ביותר: הדחת ראש ממשלה בבג"ץ

לנוכח הסיכוי הנמוך של נתניהו לשרוד בתפקידו בשבועות ובחודשים הקרובים, ספק רב אם בג"ץ יצטרך לדון בעתירות שיבקשו ממנו לבצע "הדחה שיפוטית". למרות זאת, מכיוון שקיימים גורמים רבים המעוניים להביא את כהונת נתניהו לסיום בהקדם האפשרי, עתירות כאלה צפויות להיות מוגשות כבר בשבוע הקרוב.

מדובר בסוגיה משפטית כבדה ומסובכת, שבלבה השאלה האם הלכת דרעי-פנחסי חלה גם על ראש ממשלה. אם יתקיים בבג"ץ דיון בנושא, אחת השאלות שתעמוד במרכזו תעסוק בנוסח חוק יסוד הממשלה, המפרט את התנאים להפסקת כהונה של שרים וראשי ממשלה.

חוק היסוד נותן משקל שונה לראש הממשלה ולשרים. בעוד שעזיבת שרים נאשמים את הממשלה אינה גורמת לפירוקה, החוק קובע כי בכל מקרה שבו ראש ממשלה עוזב את תפקידו – אם בשל מחלה, התפטרות, הדחה, או סיום תקופת נבצרות בת מאה יום – הממשלה נופלת יחד איתו. לכן החלת הלכת דרעי-פנחסי על ראש הממשלה אינה מובנת מאליה.

שוני נוסף הוא שבהלכת דרעי-פנחסי מדובר על הסבירות שבאי הפעלת סמכות מנהלית של ראש ממשלה לפטר שרים, בעוד שביחס לראש ממשלה אין מי שיפטר אותו.

על פי חוק היסוד, הרשעה בעבירה שיש עמה קלון מביאה אוטומטית להפסקת חברותם של שרים בממשלה. למרות זאת, בג"ץ קבע בעניין דרעי ופנחסי שמדובר בתנאי מינימום, וכי בשונה מחזקת החפות הפלילית העומדת לשניים עד להרשעתם, המשפט המנהלי אינו מאפשר להם להישאר בתפקיד, בגלל פגיעה חמורה באמון הציבור במערכות השלטון.

פרופסור רבקה ווייל (צילום: גלעד קוולרצ'יק)

לדברי פרופ' רבקה ווייל מהמרכז הבינתחומי בהרצליה, חוק היסוד מאפשר לראש ממשלה להישאר בתפקיד עד פסק דין חלוט, משום שבדיונים בכנסת על החוק עמדת משרד המשפטים היתה שיש לעשות הכל כדי שהחלטה כזאת, הפוגעת בבחירת הציבור בקלפי, תתקבל על ידי הכנסת ולא בית המשפט. ההנחה היתה שממילא הכנסת לא תאפשר לראש ממשלה נאשם להמשיך בתפקידו.

למרות כל זאת, חוקרי משפט שונים ובהם ווייל, הסבורה שעדיף שבג"ץ לא ידיח את נתניהו, מסכימים כי גם ביחס לראש הממשלה חוק היסוד קובע תנאי מינימום, וכי ראוי שראש הממשלה יתפטר מרצונו.

התומכים בהדחה שיפוטית מציינים כי אם הישארות שרים נאשמים פוגעת באמון הציבור, קל וחומר שהדבר נכון ביחס לבעל המשרה הרמה ביותר.

שיקול אחר להדחה הוא ניגוד העניינים שבו מצוי ראש הממשלה. מצד אחד הוא נאשם, שמקובל שיעשה כל שביכולתו לערעור אמינות גורמי החקירה והתביעה, ומצד שני, כראש הממשלה, הוא מחויב לשמור על מעמדן של רשויות המדינה, ובהן רשויות החוק.

במקרה של נתניהו, המסית בברוטליות נגד רשויות אכיפת החוק, התוצאות הקשות של ניגוד העניינים הזה כבר ברורות וגלויות.

כאמור, קרוב לוודאי שבג"ץ לא ייאלץ לדון בעתירות על הדחה שיפוטית, מכיוון שהשאלות הפשוטות בהרבה של הטלת המנדט על נתניהו ויציאתו לנבצרות יגיעו אליו קודם לכן, והפסיקה בהן תייתר את עתירות ההדחה.

אם לא היינו מצויים בממשלת מעבר, והיתה נדרשת החלטה משמעותית יותר מנבצרות של מאה יום, תקדימי העבר מרמזים שבג"ץ היה עשוי להחליט על הפסקת כהונת ראש ממשלה הנאשם בעבירות כה חמורות, גם אם בחוסר רצון מובהק, ומתוך מודעות לכך שהחלטה כזאת תביא למסע תעמולה ארסי נגד בית המשפט העליון.

דיון על חסינות בממשלת מעבר

החוק קובע כי חבר כנסת שנגדו מוגש כתב אישום, ובכלל זה ראש הממשלה, יכול להגיש בתוך 30 יום בקשה לוועדת הכנסת כדי שתעניק לו חסינות מפני הדין הפלילי.

הקביעה הזאת טובה לנתניהו, משום שכל עוד לא מוקמת קואליציה, קיימת בכנסת ועדה מסדרת בלבד, שלפי חוות דעת של היועץ המשפטי לכנסת איל ינון, אינה יכולה לדון בחסינות. המשמעות היא עיכוב בהגשת כתב האישום נגדו לבית המשפט.

באופן תיאורטי, ניתן להקים ועדת כנסת ברוב רגיל של חברי הכנסת גם בתקופת ממשלת מעבר. נתניהו לא ירצה שזה יקרה, אך ההתפתחויות הפוליטיות של השבועות הקרובים, לאור אופציית הנבצרות ושלילת יכולתו לקבל מנדט מחודש מהנשיא להרכיב ממשלה, עשויות להביא להסכמה רחבה בכנסת על הקמת הוועדה וקיום דיון על חסינותו. אם כך יקרה, גם זה יהווה תקדים.