בימים אלה שוקדים בנתיבי ישראל על הרחבת הכביש בין יקנעם לצומת מגידו. אחרי שנים של עבודה אושרה התב"ע (תוכנית בניין עיר) וכעת עוברים לתכנון המפורט של עובי האספלט, מעקה הבטיחות, התאורה ושאר התשתיות.

אזור מגידו משופע גם באוצרות ארכאולוגיים שצריך לבדוק. כדי לעשות את זה נדרשת מעורבות של רשות העתיקות, האמונה על צמצום הפגיעה בנכסים הלאומיים האלה כתוצאה מפעילות הפיתוח.

כל תוכנית בנייה עוברת אישור של נציג הרשות. בחלקן הוא יאמר שאין אתר עתיקות מוכרז ובמקרים אחרים זה יכול להיגמר בביקור של מפקח ארכאולוגיה בשטח, או ביום של חתך בדיקה עם מחפרון, או בחפירת הצלה בשווי עשרות מיליוני שקלים.

במקרה של הכביש שיעבור סמוך לתל מגידו, הרשות העריכה לאחרונה כי עבודות ההצלה של השרידים הארכאולוגים בשטח תעלה 60 מיליון שקל נוכח הקרבה למחנה צבא רומי ייחודי הקבור מתחת לאדמה, לצד שרידים מתקופות אחרות החייבים בבדיקה.

במקרה של הרחבת הכביש, הרשות העריכה לאחרונה כי עבודות ההצלה של השרידים הארכאולוגים בשטח תעלה 60 מיליון שקל נוכח הקרבה למחנה צבא רומי ייחודי

תל מגידו. 15 באפריל 2011 (צילום: Avram Graicer / cc)

לפי אומדן שנערך עבור חברת נתיבי ישראל, אפשר לבצע את הפעילות הזו ב־20 מיליון שקל בלבד. ההפרש שבמוקד המחלוקת – 40 מיליון שקלים – הוא לא דבר של מה בכך, אפילו שמדובר בכספי ציבור שלעיתים אין מי שישמור עליהם, במיוחד במיזמי ענק של תשתיות בעלות שנוטה לגדול עם הזמן.

כעת, נציגי החברה הממשלתית המבצעת את סלילת הכביש מנסים לשכנע ולבצע עבור הרשות תכנון חדש, שעל פיו אפשר להגיע לאומדן נמוך בהרבה של בדיקה והצלת השרידים הארכאולוגים בשטח. אם הצדדים לא יגיעו לעמק השווה, המחלוקת תעבור להכרעת הייעוץ המשפטי.

הסיפור הזה לא חריג ונובע מבעיה מבנית: מזה שנים רשות העתיקות פועלת גם כרגולטור וגם כמי שמבצעת את כל עבודות הבדיקה, בהן יש לה מונופול חוקי, וכן את רוב עבודות ההצלה, שלפחות את חלקן היא אמורה להוציא למכרז. יש שלושה גופי ארכאולוגיה שעוסקים בכך בשוק הפרטי ומקושרים למוסדות מחקר אקדמיים.

רשות העתיקות פועלת כרגולטור וכמבצעת של כל עבודות הבדיקה, בהן יש לה מונופול חוקי, וכן את רוב עבודות ההצלה, שלפחות את חלקן היא הייתה אמורה להוציא למכרז

חפירות מתקופת הסנהדרין ביבנה. נובמבר 2021

מונופול בפיקוח וביצוע חפירות

בפועל, הרשות מבצעת כמעט את כל עבודות ההצלה בעצמה ומוציאה מעט מדי מהן למכרז. אנשים שאיתם שוחחנו מתעקשים שבמקביל הרשות מסווגת עבודות כ"בדיקה" אך בפועל מדובר בהצלה לכל דבר.

ניגוד העניינים המובנה בפעילות הרשות ידוע מזה שנים וקיבל ביטוי מפורש בדוח המבקר מלפני שני עשורים, שתיאר את המצב כך:

הרשות קובעת את היקף החפירה, מתחרה על ביצועה, מפקחת על המתחרים ונותנת את אישורה לסיום העבודה. למשל, כאשר הרשות מתמודדת על ביצוע החפירה והכנסותיה תלויות בכך, יש התנגשות בין רצונה לעשות את העבודה ובין יכולתה לפקח על הזוכה במכרז.

בשנים האחרונות היו ניסיונות להפריד בין שני התפקידים ולגרום לרשות להוציא את עבודות ההצלה למכרז. אולם, כאמור, זה כמעט לא קורה וכאן דרוש הסבר כדי להבין איך הטיפול בעתיקות אמור להתבצע.

תחילה נערך סקר ארכאולוגי לבדיקת השטח שעומד להיפגע. לאחר מכן מבוצעת בדיקה באמצעות חפירת תעלות בטרקטור. בשלב השלישי מתבצעת חפירת בדיקה של עד 15% מהשטח המוערך בעתיקות כדי לבדוק את סוג השרידים, היקפם ועומקם.

חפירות חניון גבעתי בסמוך לעיר העתיקה בירושלים. ספטמבר 2022 (צילום: Yonatan Sindel/Flash90)

"בדיקה במסווה של הצלה"

מטרת השלב הלפני אחרון היא למנוע חפירות בהיקפים גדולים מדי, שאחריהן יתברר שהשרידים חשובים מספיק כדי לעצור את הפיתוח בשטח. בשלב הרביעי והאחרון מבוצעות חפירות הצלה, שמטרתן לחשוף ולתעד את כל השרידים הארכאולוגים שייפגעו מהפיתוח.

לפני כשנתיים נערך מתווה הסדרה בין הרשות לחשכ"ל (החשב הכללי) ונקבע כי היא תוכל לבצע עבודות בדיקה בהיקף של עד 15% מהשטח ולבצע מכרזים לחפירות ההצלה, קרי – השלב האחרון. אלא שבפועל, גורמים הפעילים בשוק טוענים כי הרשות יוצאת לחפירות בדיקה שמקיפות את רוב שטחי הפרויקטים, כך שאין כדאיות להוציא את שאר העבודה למכרז.

"כך היה, למשל, בעבודות בכביש 65 ממחלף גולני לתבור. נעשו שם חפירות גדולות מאוד והרשות סיווגה את זה כ'בדיקה' ובפועל זה הצלה. הם בודקים ובמסגרת זו חופרים את כל השטח ולא נשאר הצלה. במקום לשמור על עתיקות הם מחפשים לחפור אותן", אומר לנו אחד הגורמים הפעילים בתחום.

"איך יכול להיות שרגולטור הוא גם מבצע? יש כאן בעיה", תוהה גורם אחר. "זה אבסורד: רשות שאמורה להיות רגולטור היא חתול השומר על השמנת וטורף כל מה שמסביב", אומר אדם נוסף.

"בעבודות בכביש 65 ממחלף גולני לתבור נעשו חפירות גדולות והרשות סיווגה אותן כבדיקה כשבפועל זה הצלה. לא נשארה הצלה. במקום לשמור עתיקות הם חופרים אותן"

חפירות מתקופת הסנהדרין ביבנה. נובמבר 2021 (צילום: Yossi Aloni/Flash90)

מכרזים רק לקברים

גם למכרזים הבודדים שכן יצאו בתקופה האחרוןנה ניגש לכל היותר מתמודד אחד. במקרה של העבודות ברהט, איכסאל ואבו־גוש הרשות קראה למציעים לחפור קברים המצריכים התעסקות בירוקרטית נוכח הרגישות הדתית.

משקיפים חיצוניים חוששים שהרשות בעצם לוקחת לעצמה את הפרויקטים האטרקטיביים ומשחררת רק את אלה שהם לא רוצים, כמו קברים. התוצאה שאף אחד לא ניגש למכרז.

לעיתים, שטח החפירה שהרשות דורשת מצטמצם כמו במקרה של עבודות ביוזמת משרד השיכון להקמת שכונה בנוף הגליל, 120 ריבועי חפירה הפכו בסופו של דבר ל־80 בלבד. זה מעלה תהיות: האם הדרישה הראשונית נועדה לנפח את תמחור העבודה או שבאמת היה צורך ארכאולוגי של שימור והצלה ובסופו של דבר הרשות ויתרה עליו כדי שהעבודות יצאו לדרך?

בנוף הגליל, שטח של 120 ריבועי חפירה הצטמצם ל־80. האם הדרישה הראשונית נועדה לנפח את העבודה או שהיה צורך בשימור והצלה – ובסוף הרשות ויתרה עליו?

בסופו של דבר עבודות ההצלה האלה אמורות להניב תוצרים מחקריים ועל כך הרשות מבקשת את התשלום מראש. "אם חפרת ולא פרסמת זה כמו שוד עתיקות לכל דבר. מבחינת המדינה, התוצר הוא הפרסום", אומר אמיר פלדשטיין, יועץ ארכאולוגי. לטענתו, הרשות רחוקה מלעמוד בקצב הפרסום הנדרש של התוצרים והתוצאה היא שהממצאים עלולים ללכת לאיבוד כאבן שאין לה הופכין.

חפירות של רשות העתיקות בכנסיה מהמאה ה־6 לספירה (התקופה הביזנטית) במתחם של כנסיית גת שמנים מחוץ לעיר העתיקה בירושלים. דצמבר 2020 (צילום: Yonatan Sindel/Flash90)

רוב התוצרים של חפירות ההצלה מגיעים למחסן אוצרות המדינה בבית שמש. לפני כשנתיים המחסן הזה נפרץ ונגנבו ממנו כלי מתכת, אם כי דבר הגניבה ופירוט הממצאים שנלקחו לא פורסמו לציבור. לא ברור האם הסתיימה החקירה בעניין או האם שודרגו נהלי הבטיחות במחסן.

לפני כשנתיים המחסן של רשות העתיקות נפרץ ונגנבו ממנו כלי מתכת, אם כי דבר הגניבה ופירוט הממצאים שנלקחו לא פורסמו ולא ברור האם שודרגו נהלי הבטיחות

"להרוס עתיקות מניב הכנסות"

התוצאה של כפילות הכובעים ברשות היא שעלות החפירות בפועל היא כ־70 ומשהו אלף שקל למ"ר, בעוד שהגורמים הפרטיים הספורים בשוק הזה מוכנים לחפור במחצית מכך. לכאורה, המשק מפסיד מאות מיליוני שקלים מריכוז העבודות בידי הגורם המפקח.

בבדיקה שהתבקש לערוך עבור רשות התחרות, פלדשטיין העריך כי בשנה רגילה מדובר בעלות עודפת של כמאה מיליון שקל, לא כולל פרויקטים גדולים. את הסכום הזה היה אפשר לחסוך אם חפירות ההצלה היו יוצאות לגורמים חיצוניים. בדומה לאחרים, גם הוא מתעקש שרוב החפירות של הרשות הן הצלה במסווה של בדיקה.

"בכולן הם עוברים את ה־20% מהשטח. חפירות הצלה מיותרות הן חפירות שוד שמטרתן להרוויח כסף ולא לחקור עתיקות. לא רק שזה לא מבוצע (המחקר והפרסום), אלא שזה נעשה הרבה יותר גרוע מאז מתווה ההסדרה עם האוצר. הם עושים הכול כדי לצמצם את השוק הזה".

חפירות של רשות העתיקות בירושלים. מאי 2013 (צילום: פלאש 90)

"חפירות הצלה מיותרות הן שוד שמטרתו להרוויח כסף ולא לחקור עתיקות. זה נהיה הרבה יותר גרוע מאז מתווה ההסדרה עם האוצר. עושים הכול כדי לצמצם את השוק"

מבחינת משרד האוצר מדובר במצב נוח יחסית, שכן הוא מניב הכנסות גבוהות לרשות וחוסך תקצוב. אלא שהתמריץ לבצע חפירות הצלה עלול גם לגרום לחפירות מיותרות, כפי שמתאר זאת אחד השחקנים בתחום.

"כך היה בתל בית שמש: היה אפשר להימנע מהחפירה בחלופות הנדסיות אחרות כמו מנהרה או עקיפת התל בדרך אחרת. אף שהבינו את העלויות ואת חשיבות האתר – הלכו דוך ותל חשוב הושמד. לפעמים להרוס את העתיקות יותר פשוט ומכניס וזו הצרה שרשות רגולטורית פועלת בניגוד עניינים".

מתווה האוצר נכשל

הרשות הוקמה ב־1989 ויש בה כיום כ־550 עובדים קבועים. לפני קצת יותר משנתיים, מנכ"ל הרשות ישראל חסון עזב במפתיע את תפקידו, זמן קצר אחרי שהחל את הקדנציה השנייה. באותו זמן מבקר המדינה גנז דוח שבין השאר בדק את תנאי העבודה שלו וכן מכרזים וחשדות להעסקת קרובים. במקומו מונה אלי אסקוזידו, לשעבר ראש מועצת נחל שורק.

לפני כמה שנים האוצר בחן את האפשרות להפריד בין סמכויות הביצוע של עבודות באתרי העתיקות לבין הפיקוח עליהן ברשות. אולם, בסוף ההצעה לא נכנסה לחוק ההסדרים וגם פנייה לרשות התחרות לא הניבה תוצאות. לפני כשנתיים החשכ"ל באוצר וברשות חתמו על מתווה, לפיו חפירות ההצלה יתבצעו אחרי מכרז.

אבן נדירה עם כיתוב בלטינית, מוצגת במוזיאון רוקפלר בירושלים. אוקטובר 2014 (צילום: Yonatan Sindel/Flash90)

לפני כמה שנים האוצר שקל להפריד בין סמכויות הביצוע לפיקוח של הרשות. אולם, ההצעה לא נכנסה לחוק ההסדרים וגם פנייה לרשות התחרות לא הניבה תוצאות

ממשרד האוצר נמסר בתגובה לכתבה: "חפירות הצלה עבור משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות מבוצעות הן באמצעות גופים הנבחרים במכרזים המפורסמים על ידם, או על־ידי רשות העתיקות בעבורם, והן באמצעות רשות העתיקות עצמה, בהתאם להסכם מסגרת שנערך למול לרשות העתיקות".

ביחס למחלוקת על עלויות החפירה בכביש 66, באוצר אמרו כך: "המקרה עוסק במחלוקת מקצועית פרטנית לגבי ההיקף הנדרש של חפירות הבדיקה המקדימות, הנערכות קודם לחפירות ההצלה, ואינו נוגע להסכם המסגרת".

מתגובה האוצר עולה כי הם חושבים שהכול מתנהל כשורה. אך כפי שיובהר להלן, גם ברשות עצמה מודים כי השוק הפרטי בקושי נכנס לתמונה – כך שהמתווה, למעשה, נכשל.

"היינו שמחים שייכנסו עוד חברות"

"העסק הזה מלווה אותנו לא מהיום. לכאורה, יש ניגוד עניינים, אנחנו גם רגולטור וגם מבצע והיינו שמחים אם היו עוד חברות לארכאולוגיה חוזית", אומר בשיחה עם זמן ישראל המדען הראשי של רשות העתיקות גדעון אבני. "בסוף זה לא השוק הרגיל של בנייה: יש מאחורי זה ערכים ומדע וקריטריונים שהם לאו דווקא כלכליים – ויש פה לפעמים ערבוב בין הצד המקצועי לכלכלי", הוסיף.

צוותי רשות העתיקות חושפים מבנה מהמאה ה־7 לפנה"ס בירושלים. יולי 2020 (צילום: Yonatan Sindel/Flash90)

את סך הפעילות הוא מתאר כך: "יש היום כ־300 חפירות הצלה בשנה בארץ, היום אנחנו עומדים על קצת יותר מחמישית שעושים גופים חיצוניים. היינו שמחים להגדיל את זה ולצמצם חפירות הצלה.

"גם כשיש אתר שהולך להיחפר מתחיל תהליך מול היזם כדי לנסות לשכנע לשנות תוכנית, בדרך כלל בצורה של מפלסים. כך היה בנוף הגליל. היזם הסכים להגביה חלק מהתוואי והורדנו 40 ריבועים כי מה שלא נפגע לא צריך לחפור.

"כשאתר הולך להיחפר מנסים לשכנע את היזם לשנות תוכנית. כך היה בנוף הגליל. היזם הסכים להגביה חלק מהתוואי והורדנו 40 ריבועים כי מה שלא נפגע לא צריך לחפור"

"בכביש 66 הצענו להם לקחת 1.5 קילומטרים צפונה ולהימנע ממעורבות ארכאולוגית. משיקולים שלהם הוחלט על הנתיב הצמוד לתל מגידו. בבית שמש הסתיימו החפירות ובתחילת השבוע שעבר נאמר להם שצריך לחפור גם מתחת לכביש, כי קודם הייתה שם בעיה של בטיחות. זימנו אותי לשטח ביום ראשון, עשינו שם פשרה לא קטנה – ובחמישי גמרו את העבודה".

הטענה היא שאתם מסווגים את העבודות כ"בדיקה" ובפועל מדובר גם בהצלה ואתם חופרים את הכול.
"באחריות מלאה – בעשור האחרון זה לא כך, לפני כן היו מקרים. כיום יש יזמים ממשלתיים שלוקחים את הרשות לעשות את הבדיקה והכי חשוב להם הלו"ז. אחרי הבדיקה היזמים מתחננים שיגמרו את העבודה, לא רוצים להתעסק עם מכרזים.

מכלי אופיום מהמאה ה־14 לפנה"ס שנמצאו בתל יהוד, מוצגים ברשות העתיקות בירושלים. ספטמבר 2022 (צילום: Yonatan Sindel/Flash90)

"אנחנו לא תמיד יודעים מה יש מתחת לאדמה עד שלא מתחילים לבדוק וכיום אנחנו מקפידים שלא לעבור את ה־20% בחפירות הבדיקה ולאחר מכן יש מכרזים להצלה, הבעיה היא שהשוק לא התפתח ואין מספיק חברות.

"הנושא הזה מבוקר, לא הצליחו להוכיח חפירה אחת שעברנו את המכסה. זה לא אומר שבעבר זה לא קרה אבל בעשור האחרון עשינו סדר ואת רוב הממצאים אנחנו חוקרים ומפרסמים כל שנה.

"חוץ מהרשות, יש רק שתי חברות המקושרות לאוניברסיטאות העברית ותל אביב ואחת למכון מחקר היברו יוניון קולג' וחפירה של אוניברסיטת חיפה באזור נשר–רמלה, הכי גדולה שהייתה בארץ, 20 שנה חופרים כמעט ברציפות. מבחינתנו, הלוואי שזה היה מתקיים עם מוסדות נוספים, אנחנו לא צריכים את ההיקפים האלה.

"יש מקום לכולם בתנאי שעושים את זה בקנה מידה מדעי ולא הורסים עתיקות. במציאות, יש מכרזים שאף אחד לא ניגש, לא רק בגלל עניינים כלכליים, יש גופים אקדמיים שלפעמים החפירה לא מעניינת אותם.

"ברהט יצאו קברים למכרז כי מבחינה הגיונית כבר היה חלק אחר של מתקני תעשייה שנחפר על־ידי הרשות ורצינו שצוות אחר יעשה את בתי הקברות כי הכול הולך לפרסום – ואלה שני דברים שונים. ביבנה, למשל, לא קיים גוף שיכול לקחת חפירה של 50 מיליון שקל ובתוך האתר להוציא שטחים לגופים חיצוניים.

יפתח שלו מרשות העתיקות מציג סדרה של לוחות שנהב מתקופת בית ראשון בחניון גבעתי בירושלים. ספטמבר 2022 (צילום: Yonatan Sindel/Flash90)

"הפתרון הוא להכניס גופים רציניים לשוק הזה ואנחנו מוכתבים על־ידי האוצר, שקבע מכסות הגדלות מדי שנה. ההסכם נעשה לפני שנתיים ולקח קצת זמן להתארגן. בחודשים האחרונים הוצאנו חמישה מכרזים ולשניים האחרונים לא ניגשו. נגביר את זה בעתיד והיינו שמחים אם ייכנסו עוד חברות כי לא חסרה עבודה".

"הפתרון הוא להכניס גופים רציניים לשוק הזה. בחודשים האחרונים הוצאנו חמישה מכרזים ולשניים האחרונים לא ניגשו. היינו שמחים אם ייכנסו עוד חברות כי לא חסרה עבודה"

ארכיאולוגים מרשות העתיקות באתר החפירות באושא (צילום: שמואל בר־עם)

תגובת רשות העתיקות

"רשות העתיקות הינה גוף ערכי מהמעלה הראשונה, המגן על ערכי הארכיאולוגיה והמורשת היום, ולדורות הבאים. צר לנו שהכתבה נסמכת על טענות סרק של ארכיאולוגים בעלי ענין ככלי בשוק חפירות ההצלה, אשר יש להם אינטרס ברור במסירת מידע מגמתי ומסולף".