היועצת המשפטית לכנסת עו"ד שגית אפיק אוחזת בידה שוט אחד בלבד, אבל אפקטיבי במיוחד: על אף שמבחינה פורמלית חברי הכנסת אינם מחויבים לנהוג לפי עמדת הייעוץ המשפטי לכנסת – והם סוברנים לעשות ולחוקק ככל העולה על רוחם – לאפיק יש דרך להכניס אותם לתלם. השוט הזה האפשרות לקבוע כי נפל פגם היורד לשורש הליך חקיקתו של חוק הפטור מגיוס.

זהו הבסיס למכתב החריג של אפיק אתמול (ראשון), לקראת הישיבה הראשונה של ועדת החוץ והביטחון תחת היו"ר החדש, ח"כ בועז ביסמוט היום. ביסמוט מונה לתפקיד במקומו של ח"כ יולי אדלשטיין, שהודח על רקע התנגדותו לוויתורים נוספים לחרדים במסגרת חוק הפטור מגיוס.

במערכת הפוליטית שוררת הערכה כי ראש הממשלה בנימין נתניהו תמך במינויו של ביסמוט בשל מחויבותו להיענות לדרישות הסיעות החרדיות ולחוקק חוק פטור לשביעות רצונן.

במישור הפוליטי, חוות דעתה של אפיק ככל הנראה סותמת את הגולל על האפשרות שחוק הפטור יגיע לקו הסיום. מבחינת לוח הזמנים, היועצת המשפטית מונעת מהקואליציה לבצע מחטף חקיקתי מזורז

על פני הדברים, חוות דעתה של אפיק מתמקדת בסוגיית החלפתו של יו"ר ועדת החוץ והביטחון של הכנסת – מהוועדות החשובות ביותר ברשות המחוקקת – על רקע שיקולים פוליטיים וקואליציוניים.

עוצמתה של חוות הדעת נובעת מהקשר הישיר שהיא יוצרת בין החילופים בראשות הוועדה לבין הצורך הקואליציוני להשלים את חקיקתו של חוק הפטור, תוך שהיא מבהירה כי גם תוכן החוק וגם לוח הזמנים לקידומו מושפעים משיקולים שהיא עצמה אינה מוכנה לקבל.

היועצת המשפטית של הכנסת, עו"ד שגית אפיק, בדיון בוועדת החוקה, 5 בפברואר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

במישור הפוליטי, חוות דעתה של אפיק ככל הנראה סותמת את הגולל על האפשרות שחוק הפטור יגיע לקו הסיום. מבחינת לוח הזמנים, היועצת המשפטית מונעת מהקואליציה לבצע מחטף חקיקתי מזורז, ומחייבת הליך חקיקה ארוך ויסודי.

הליך זה יכלול לא רק סדרת ישיבות שוועדת החוץ והביטחון תידרש לקיים תחת היו"ר החדש בועז ביסמוט, אלא גם התאמה של נוסח הצעת החוק לכלל המידע המשפטי והביטחוני שהוצג לוועדה במהלך השנה החולפת. במילים פשוטות, ביסמוט לא יוכל להביא הישג זריז – כזה שיוביל לחזרתן של המפלגות החרדיות לחיק הממשלה.

בחוות דעתה מלפני שנה, אפיק נקבה בשורת תנאים שרק אם דיוני ועדת החוץ והביטחון יעמדו בהם, ניתן יהיה לרפא את הפגמים. כעת מתווספים שני פגמים חמורים נוספים

ביוני 2024, לאחר שהממשלה הניחה על שולחן הכנסת את הצעת חוק הגיוס שניסח בני גנץ בשנת 2022 וביקשה להחיל עליה דין רציפות, הניחה אפיק על שולחן הכנסת חוות דעת וקבעה אמות מידה מיוחדות לחקיקת חוק הפטור.

זאת, נוכח שני פגמים מרכזיים שדבקו בהצעת החוק כבר אז: ראשית, חוות דעתה של היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה, שלפיה קיימת מניעה משפטית להחיל דין רציפות על ההצעה; ושנית, העובדה שהצעת החוק גובשה עוד לפני פרוץ המלחמה בעזה, לא עודכנה בהתאם לצרכים הנוכחיים של צה"ל ומערכת הביטחון, ואינה תואמת את הנסיבות הקיימות.

ראש הממשלה בנימין נתניהו בוועדת חוץ וביטחון בכנסת, 3 ביוני 2024 (צילום: מעיין טואף /לע"מ)

בחוות דעתה מלפני שנה, אפיק נקבה בשורת תנאים שרק אם דיוני ועדת החוץ והביטחון יעמדו בהם, ניתן יהיה לרפא את הפגמים ולקבוע שהליך חקיקת החוק אינו נגוע בפגם היורד לשורשו של עניין.

כעת מתווספים שני פגמים חמורים נוספים, שגם הם תלויים כמשקולת על רגלה של הצעת החוק. אפיק מתייחסת לאחד מהם במפורש, ולשני בהיחבא, בין השורות. הפגם השלישי הוא עצם החלפתו של יו"ר הוועדה בשלב מאוד מתקדם של הליך חקיקת חוק הפטור – והטעם לכך ברור: הוא מונה כדי "להביא את הסחורה" לראש הממשלה.

הפגם הרביעי – זה שנרמז בלבד – הוא שכל דיוני החקיקה שנערכו בוועדה בשנה החולפת התקיימו מבלי שנוסח מעודכן של החוק הונח על שולחן הוועדה.

 מאחר שאין מחלוקת שההחלפה של אדלשטיין מבוססת על טעמים פוליטיים וקואליציוניים, הדבר מטיל שורה של אתגרים על כתפיו של יו"ר הוועדה המיועד ביחס לחקיקת חוק הפטור

מבחינה עקרונית, אפיק מדגישה את האופי העצמאי שצריך להיות ליו"ר ועדה בכנסת, נוכח התפקיד המוטל על ועדות הכנסת לבקר את פעילות הרשות המבצעת.

מי שמסייע לה בהדגשת נקודה זו הוא דווקא שר המשפטים הנוכחי, יריב לוין: אפיק מביאה ציטוט שלו מינואר 2012, תקופה שבה הוא שימש יו"ר ועדת הכנסת, והסביר ש"הדחה של יו"ר ועדה, הוא תהליך לא פשוט, ובצדק – זה מחזק את הכנסת, זה מחזק את היכולת של ראשי ועדות לעמוד באופן לעומתי בעיקר מול הממשלה".

שר המשפטים יריב לוין במליאת הכנסת, 6 בנובמבר 2024 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

ואכן, בהיבט העקרוני אפיק מדגישה את המומחיות שצוברים יושבי ראש ועדות בכנסת בתחומים שעליהם הם מופקדים, והסמכויות הרבות המופקדות בידיהם בניהול הוועדה והנושאים שבהם היא עוסקת.

אפיק קובעת כי אף שתקנון הכנסת מאפשר החלפת יו"ר ועדה, על הכנסת להימנע מהחלפה כזאת מטעמים פוליטיים, ולנקוט את הצעד הזה רק כמוצא אחרון, "במקרים חריגים שבחריגים". הסדק הצר הזה יאפשר לקואליציה לא להיתקל בקיר של אי־חוקיות הנובע מעצם ההחלפה של אדלשטיין בביסמוט.

מאחר שהיועצת המשפטית של הכנסת אינה מתכוונת לשלוח את ביסמוט לפוליגרף כדי לבחון את הלוך נפשו, הדברים יהיו תלויים במבחן התוצאה

אולם, מאחר שאין מחלוקת שההחלפה מבוססת על טעמים פוליטיים וקואליציוניים, הדבר מטיל שורה של אתגרים על כתפיו של יו"ר הוועדה ביחס לחקיקת חוק הפטור. "החלפת יושב ראש ועדה במהלך הדיונים בהצעת חוק, ודאי בשלב מתקדם, עלולה לפגוע פגיעה ממשית בהליך החקיקה", כותבת אפיק.

הדרך לרפא את הפגם, לפי אפיק, היא להוכיח כי יו"ר החדש שומר על "מידת עצמאות אל מול הממשלה", ואז ייתכן ש"יינטל עוקצו של הפגם".

אפיק עומדת כעת לא רק על "הליך חקיקה נאות" כפי שקבעה בחוות דעתה מלפני שנה, שגם הוא מהווה עליית מדרגה לעומת "סטנדרט חקיקה מינימלי" שנקבע בפסיקת בג"ץ בעניין, וכעת היא מתעקשת על "הליך חקיקה ללא רבב": על ביסמוט יהיה לשכנע כי הוא לא פועל כעושה דברה של הממשלה, הן ביחס לתוכן הצעת החוק והן ביחס ללוח הזמנים לחקיקה.

יולי אדלשטיין ובועז ביסמוט במליאת הכנסת, 23 ביולי 2025 (צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת)

מאחר שהיועצת המשפטית של הכנסת אינה מתכוונת לשלוח את ביסמוט לפוליגרף כדי לבחון את הלוך נפשו, הדברים יהיו תלויים במבחן התוצאה. אם הנוסח שיונח על שולחן הוועדה יהיה זהה לתוצר הסופי, ולוח הזמנים יהיה מזורז, יישלף בוודאות הכרטיס האדום.

כמו כן, ועדת החוץ והביטחון תצטרך לקיים שורה של דיונים מעמיקים גם בניהולו של היו"ר החדש; וחשוב יותר – גם לאחר שיונח סוף־סוף על שולחן הוועדה, ולעיני הציבור כולו, הנוסח המעודכן של הצעת החוק.

אם נציגי הקואליציה לא ישכילו להגיע להסכמות עם הייעוץ המשפטי, חוק הפטור יעמוד מיום חקיקתו בסכנת ביטול, הן בשל תוכנו הבלתי חוקתי, והן בשל הליכי חקיקתו הפגומים עד היסוד

יש רק מקרה אחד בהיסטוריה שבו בג"ץ פסל חוק בשל פגם בהליכי חקיקתו. זה היה המקרה של חוק מס דירה שלישית, בשנת 2017, אז נקבע כי לא התקיים עקרון ההשתתפות ביחס לדיון שהתקיים בהצעת החוק בוועדת הכספים.

וזה בדיוק מה שכל כך מאיים על הקואליציה: גם במקרה ההוא, בג"ץ פסל את החוק בהתבסס על חוות הדעת של היועץ המשפטי לכנסת באותם ימים, עו"ד איל ינון, שקבע כי נפל פגם היורד לשורש הליכי חקיקתו של החוק.

חרדים מפגינים נגד גיוס לצה"ל מול תל השומר, 15 בינואר 2025 (צילום: תום נויברג/פלאש90)

אפיק, בצוותא עם היועצת המשפטית של ועדת החוץ והביטחון עו"ד מירי פרנקל־שור, יהיו שם כדי להתרות בנציגי הקואליציה בזמן אמת כי הם בדרך לפסילה.

הקולות שיצאו אמש מכיוון היו"ר ביסמוט וחברים אחרים בקואליציה, מלמדים שצפוי קרב חפירות בין הקואליציה לבין הייעוץ המשפטי. אם נציגי הקואליציה לא ישכילו להגיע להסכמות עם הייעוץ המשפטי, חוק הפטור יעמוד מיום חקיקתו בסכנת ביטול, הן בשל תוכנו הבלתי חוקתי, והן בשל הליכי חקיקתו הפגומים עד היסוד.

יכול מישהו לחשוב, שממילא הגרזן תנחת מכיוון בג"ץ רק כעבור שנים, נצח במונחים פוליטיים. אבל אם אפיק תשלוף את הכרטיס האדום, בג"ץ עשוי לשלוף צו־ביניים שיקפיא את חוק הפטור מייד עם השלמת חקיקתו

יכול מישהו לחשוב, שממילא הגרזן תנחת מכיוון בג"ץ רק כעבור כמה שנים, נצח במונחים פוליטיים. זה לא בהכרח נכון: אם אפיק תשלוף את הכרטיס האדום, בג"ץ עשוי לשלוף צו־ביניים שיקפיא את חוק הפטור מייד עם השלמת חקיקתו.