הוויכוח על ביטול עילת הסבירות הפך לאחד הצירים המרכזיים במחלוקת על עתיד הדמוקרטיה הישראלית.
ביולי 2023 קודמה חקיקה שנועדה לצמצם באופן משמעותי את יכולת הביקורת השיפוטית על החלטות הממשלה והשרים, צעד שעורר התנגדות ציבורית רחבה והוביל להתראות מצד בכירי מערכת הביטחון על פגיעה אפשרית בלכידות החברתית ובביטחון המדינה.
בלב הדיון על ביטול עילת הסבירות עומדת השאלה, האם מדובר ברפורמה שמחזקת את משילות הממשלה לפי עקרון הכרעת הרוב, או במהלך שמסיר את אחד ממנגנוני האיזון המרכזיים במערכת, שבה ממילא קיימים בלמים חוקתיים מוגבלים על כוחה העצום של הרשות המבצעת.
במאמר נבחן את תפקיד עילת הסבירות במשפט המנהלי, את חשיבותה כמנגנון פיקוח על השלטון, ואת המשמעויות האפשריות של צמצומה על מערכת האיזונים והבלמים בישראל.
מה היא עילת הסבירות?
"עילת הסבירות" היא עיקרון במשפט המנהלי הישראלי, שאיפשר לבית המשפט לבחון, האם החלטה של רשות ציבורית, כולל הממשלה עצמה, התקבלה לפי שיקול דעת סביר.
"עילת הסבירות" אין פירושה שבית המשפט מחליף את שיקול דעתו בזה של הממשלה, או של רשות שלטונית אחרת, אלא שהוא בודק אם ההחלטה התקבלה תוך מתן משקל ראוי לשיקולים הרלוונטיים, ללא התעלמות משיקולים מהותיים וללא מתן משקל מכריע לשיקולים זרים או בלתי ראויים.
העילה נועדה להבטיח שהשלטון יפעיל את סמכויותיו באופן ענייני, מאוזן והוגן. היא שימשה, בין היתר, לביקורת על החלטות מינהליות הנוגעות למינויים, פיטורים והפעלת סמכויות שלטוניות. השימוש בה היה נדיר, ונעשה רק במקרים שבהם הרשויות, כולל הממשלה, פעלו באופן לא הגיוני במידה קיצונית.
"עילת הסבירות" היא כלי משפטי שנוצר בבתי המשפט בבריטניה והועתק למדינות רבות שהיו שייכות לאימפריה הבריטית, ביניהן ישראל.
במסגרת הרפורמה במערכת המשפט שיזמה הקואליציה הנוכחית, הועלתה גם הצעה לבטל את עילת הסבירות, באופן שיאפשר לממשלה לפעול גם כאשר היא מתנהלת באופן שאינו נראה לשופטים סביר, אם אינו מנוגד ישירות לחוק.
הוויכוח סביב ביטול עילת הסבירות הפך למאבק ציבורי גדול. תומכי הביטול טוענים כי מדובר במהלך שנועד להשיב את הכוח לנבחרי הציבור, לחזק את המשילות ולצמצם את התערבות בתי המשפט בהחלטות פוליטיות.
מנגד, מתנגדיו סבורים כי ביטול העילה אינו תיקון נקודתי של מערכת המשפט, אלא החלשה משמעותית של אחד ממנגנוני האיזון הבודדים הקיימים בישראל הבולמים את כוחה העודף של הממשלה.
השאלה המרכזית איננה האם עילת הסבירות מושלמת. כמו כל דוקטרינה משפטית, ניתן להתווכח על היקפה ועל אופן הפעלתה. השאלה היא האם ביטולה הגורף עלול ליצור מצב שבו הממשלה והשרים יוכלו לקבל החלטות מעוותות או חסרות היגיון באופן קיצוני, ללא ביקורת אפקטיבית.
השב"כ וצה"ל הזהירו ביולי 2023: החוק – סכנה ביטחונית
ביולי 2023 העבירה הכנסת הצעת חוק שיזמה הקואליציה, לפיה עילת הסבירות לא תחול עוד על החלטות של הממשלה ושל שרים. 64 חברי הכנסת של הקואליציה, ובראשם ראש הממשלה נתניהו, היו להוטים להשלים את החקיקה, אף שהיא הובילה לפילוג עצום בציבור ועוררה הפגנות ענק נגדה.
באותו יום ביקש הרמטכ"ל דאז, הרצי הלוי, להיפגש עם ראש הממשלה בנימין נתניהו כדי להתריע בפניו על הפגיעה הביטחונית הצפויה מהעמקת הקרע בציבור, עקב החקיקה. ראש הממשלה נמנע מלהיפגש עם הלוי לפני ההצבעה.
גם שר הביטחון דאז, יואב גלנט, ניסה באותו שבוע לקדם פשרה עם נתניהו כדי לבקש ממנו את החוק; זאת, לאחר שכבר הזהיר במרץ 2023 כי החקיקה מעוררת פילוג שעלול להביא לאסון ביטחוני. אך נתניהו, שפיטר את גלנט במרץ, התעלם מאזהרתו החוזרת ביולי.
ראש השב"כ רונן בר הזהיר את ראש הממשלה ביום ההצבעה כי אויבי ישראל מזהים חולשה פנימית וכי קיימת סכנה להסלמה ביטחונית ואף למלחמה. נתניהו התעלם גם ממנו.
בנוסף, פורסם כי קהילת המודיעין העבירה התרעות שלפיהן המשבר הפנימי והפגיעה בלכידות החברתית עלולים לעודד את איראן, חזבאללה וחמאס לבחון את ישראל בעקבות החולשה הנובעת מחוסר הלכידות הפנימית.
גם סגן ראש הלשכה המדינית של חמאס דאז, סלאח-אל-ערורי, התראיין באותו קיץ והצהיר כי חמאס מתכנן לתקוף בגבול עזה "כיוון שיש פיצול פנימי בקרב הציונים שמחליש אותם", כדבריו.
כל אלו לא מנעו מנתניהו לקדם את החקיקה, שהייתה חלק מחבילת חוקים שנועדו למנוע ביקורת משפטית על פעילות הממשלה והכנסת.
כך או כך, בינואר 2024 פסל בג"ץ את התיקון, ולכן עילת הסבירות היא עדיין חלק מהמשפט הישראלי.
דמוקרטיה איננה רק שלטון הרוב
אחד הטיעונים הבולטים בעד ביטול העילה הוא: "בדמוקרטיה, ההכרעות צריכות להתקבל בידי נבחרי הציבור ולא בידי שופטים שלא נבחרו". לכאורה, מדובר בטיעון פשוט: הציבור בחר בממשלה, ולכן עליה לקבל את ההחלטות.
אלא שדמוקרטיה מודרנית אינה מבוססת רק על עקרון הכרעת הרוב. היא נשענת גם על מנגנונים, שמטרתם למנוע ריכוז כוח בלתי מוגבל בידי השלטון. שלטון החוק, שוויון בפני החוק, זכויות מיעוטים, והפרדה בין הרשויות (השופטת, המבצעת והמחוקקת), באופן שיאזן בין הכוחות שלהם, נחשבים בעולם, מאז מלחמת העולם השנייה, לחלק בלתי נפרד מהדמוקרטית הליברלית.
בישראל חשיבותם של מנגנוני הבקרה גדולה במיוחד. בניגוד לרוב המדינות הדמוקרטיות, אין בישראל חוקה מלאה ומקיפה, אין בית משפט חוקתי נפרד, אין מבנה פדרלי המפזר סמכויות בין מחוזות, והקואליציה מחזיקה בדרך כלל ברוב מלא בכנסת ומנהלת את החקיקה באמצעות ועדת השרים לחקיקה.
במציאות זו, הביקורת השיפוטית מהווה את אחד הבלמים המרכזיים על כוחו של הרוב הפוליטי.
האם עילת הסבירות היא מושג עמום?
מבקרי העילה טוענים כי "סבירות" היא מושג סובייקטיבי המאפשר לשופטים להחליף את שיקול דעתם בזה של הממשלה.
אולם מבחינה משפטית, עילת הסבירות איננה רעיון חדש או ייחודי לישראל. שורשיה נעוצים במשפט המקובל הבריטי, והיא התפתחה במשך מאות שנים. לאורך השנים גובשו מבחנים ברורים יחסית, ובראשם הדרישה שההתערבות תיעשה רק כאשר החלטת הרשות היא בלתי סבירה באופן קיצוני.
בפועל, בית המשפט אינו בוחן האם היה מקבל החלטה אחרת, אלא האם ההחלטה התקבלה תוך איזון ראוי של השיקולים הרלוונטיים. ההתערבות שמורה למקרים חריגים שבהם המשקל שניתן לשיקולים שונים חורג באופן קיצוני ממתחם הסבירות.
הפרדת רשויות אינה היעדר ביקורת
טענה נוספת היא שבית המשפט אינו אמור "לנהל את הממשלה". אולם ביקורת שיפוטית אינה שקולה לניהול מדיניות.
תפקידה של הרשות השופטת הוא לוודא שהרשות המבצעת פועלת במסגרת כללי המשפט הציבורי. היא אינה קובעת מהי המדיניות הכלכלית הנכונה, כיצד לנהל את מערכת הבריאות או על אלו הסכמים מדיניים צריך לחתום. היא מתערבת רק כאשר החלטות מסוימות חורגות באופן קיצוני מהנורמות המנהליות הבסיסיות.
הדוגמה הבולטת ביותר היא פרשת מינויו של אריה דרעי לשר, לאחר שהורשע בפלילים. בית המשפט לא קבע כי הוא חולק על מדיניות הממשלה, אלא שמינויו של מורשע בפלילים לשר פוגע באופן קיצוני בעקרונות היסוד של המינהל התקין.
במובן זה, עילת הסבירות לא נועדה להחליף את שיקול דעתה של הממשלה, אלא למנוע שימוש בלתי ראוי בכוח השלטוני.
משילות אינה היעדר פיקוח
משילות אינה היעדר מגבלות. במדינות דמוקרטיות, ממשלות פועלות תחת מערכת של איזונים ובלמים. פיקוח של בתי המשפט לא נועד למנוע מהממשלה למשול, אלא להבטיח שהיא תעשה זאת במסגרת שלטון החוק.
החשש שמעלים מתנגדי הביטול הוא שהסרת העילה תאפשר קבלת החלטות שבעבר היו נבלמות, לרבות מינויים בלתי ראויים, או החלטות המעדיפות שיקולים פוליטיים צרים על פני האינטרס הציבורי.
במקרה כזה, השאלה איננה: האם הממשלה מסוגלת לפעול? אלא האם קיימת מערכת שתוכל לעצור אותה כאשר היא חורגת מגבולות הסביר, וכאשר היא פועלת למען עצמה ולא למען הציבור?
האם הבחירות מספיקות כמנגנון פיקוח?
יש מי שטוענים ש"הציבור הוא שצריך לשפוט את נבחריו בקלפי, ולא בית המשפט". אלא שלבחירות יש מגבלות ברורות. הן מתקיימות אחת לכמה שנים, והבוחר אינו מצביע על כל החלטה בנפרד, אלא על מכלול רחב של נושאים.
בנוסף, חלק מהנזקים שעלולים להיגרם מהחלטות שלטוניות אינם ניתנים לתיקון בדיעבד, ולכן אי אפשר לחכות לבחירות כדי לבטל אותם.
מינוי בלתי ראוי לתפקיד בכיר, פגיעה במינהל התקין, או החלטה הפוגעת בזכויות יסוד של אזרחים ותושבים, עשויים ליצור השלכות ארוכות טווח, גם אם הממשלה תוחלף בבחירות הבאות.
לכן, בכל המדינות הדמוקרטיות מתקיימים, במקביל, שני מנגנוני אחריות: אחריות פוליטית באמצעות הבחירות ואחריות משפטית באמצעות ביקורת שיפוטית. בחלק ניכר מהדמוקרטיות יש כמה רשויות נבחרות שונות שמאזנות זו את זו, בנוסף להפרדה בין הממשלה לבתי המשפט.
מדוע קשה להסתמך על עילות אחרות?
יש הטוענים שגם לאחר ביטול עילת הסבירות יישארו בידי בתי המשפט כלים רבים, כגון בחינת חריגה מסמכות, ניגוד עניינים או שיקולים זרים.
אולם לעילות אלו יש תפקיד שונה ובית המשפט מוסמך לדון בהם לפי קריטריונים שונים. לרוב, נדרשים העותרים והשופטים להוכיח מה הייתה כוונתו הסובייקטיבית של מקבל ההחלטה כדי לקבוע שהיא לא הייתה ראויה – משימה מורכבת, ולעיתים בלתי אפשרית.
עילת הסבירות בוחנת את תוצאת ההחלטה ואת האיזון בין השיקולים השונים. היא מאפשרת לבחון האם רשות ציבורית נתנה משקל בלתי סביר לשיקולים מסוימים או התעלמה לחלוטין משיקולים מהותיים.
לכן, ביטולה אינו רק צמצום של כלי אחד, אלא יצירת חלל שבמקרים רבים לא ניתן למלא באמצעות דוקטרינות אחרות.
ההשוואה למדינות אחרות
אחת הטענות הנפוצות היא שיש מדינות שבהן עילת הסבירות לא קיימת, ובאחרות היא מצומצמת יותר, ולכן גם ישראל צריכה לאמץ מודל דומה. אלא שהשוואה כזו מחייבת בחינה של המערכת החוקתית בכללותה.
בבריטניה קיימת מסורת חוקתית ארוכת שנים ומערכת מוסכמות מבוססת. שרים בבריטניה נוהגים, לרוב, להתפטר ברגע שעולה חשד קל שהפרו את כללי המנהל התקין. ברוב הדמוקרטיות, כולל קנדה, גרמניה, צרפת וארה"ב, יש חוקה כתובה.
בגרמניה פועל בית משפט חוקתי ייעודי. בנוסף, השלטון בגרמניה הוא פדרלי – לממשלות המקומיות של המדינות המרכיבות את גרמניה יש סמכויות רבות, שמאזנות את כוחה של הממשלה המרכזית.
בצרפת יש הפרדה מלאה ואיזון בין הפרלמנט והנשיא. בארה"ב קיים מנגנון דומה, בנוסף למבנה שלטוני פדרלי ושני בתי מחוקקים חזקים המאזנים זה את זה.
בישראל, לעומת זאת, מנגנוני האיזון חלשים יחסית. משום כך, ביטול עילת הסבירות אינו שקול לצמצום נקודתי במדינה אחרת, אלא להסרת אחד הבלמים המרכזיים במערכת.
עילת הסבירות אינה המצאה ישראלית
לעיתים מוצגת העילה כהמצאה של בית המשפט הישראלי, ובעיקר של הנשיא לשעבר אהרן ברק. מבחינה היסטורית, טענה זו אינה מדויקת.
העילה צמחה מתוך המסורת של המשפט המקובל הבריטי. כמו דוקטרינות רבות במשפט המינהלי, היא התפתחה בפסיקה לאורך השנים.
עצם העובדה שדוקטרינה משפטית עוצבה על ידי בתי המשפט לא הופכת אותה לחריגה. כך מתפתח חלק ניכר מהמשפט הציבורי במדינות כמו בריטניה, אוסטרליה, הודו וישראל, שבהן נהוג המשפט המקובל.
המחלוקת האמיתית: האם למנוע ריכוז כוח בלתי מוגבל
הדיון הציבורי נוטה לעיתים להציג את המחלוקת על עילת הסבירות כמאבק בין רצון העם לבין שלטון השופטים. בפועל, המחלוקת עמוקה יותר: האם צריך למנוע ריכוז כוח בלתי מוגבל בידי הרשות המבצעת.
גם מי שסבורים שיש מקום לצמצם את עילת הסבירות יכולים להכיר בכך שביטול גורף שלה עלול לפגוע במבנה האיזונים של המערכת. השאלה היא לא האם הממשלה צריכה למשול, אלא אילו מגבלות צריכות לחול עליה כאשר היא מפעילה את כוחה.
סיכום: עילת הסבירות היא מנגנון מרכזי להגנת הדמוקרטיה
הוויכוח על עילת הסבירות הוא, למעשה, ויכוח על אופייה של הדמוקרטיה הישראלית. תומכי הביטול רואים בה מכשול בפני משילות, ואילו מתנגדיה רואים בה מנגנון חיוני להגנה על שלטון החוק.
בהינתן המבנה החוקתי הייחודי של ישראל – היעדר חוקה מלאה, ריכוז הכוח בידי הקואליציה והיעדר מנגנוני בלימה חלופיים חזקים – ביטול גורף של העילה עלול להחליש את יכולתה של המערכת למנוע החלטות שלטוניות קיצוניות.
לכן, גם אם יש מקום לדיון על גבולותיה של עילת הסבירות ועל אופן הפעלתה, קשה לראות בביטולה המוחלט "נרמול" של המערכת.
למעשה, מדובר בהסרת אחד ממנגנוני ההגנה המרכזיים של הדמוקרטיה הישראלית, ובמתן אפשרות לממשלה לפעול באופן בלתי סביר לחלוטין – כאשר פעולות אלו הן בדרך כלל למען אינטרס אישי של ראש הממשלה ואינטרסים מגזריים של השרים ונגד האינטרס הציבורי.
אורי טל טנא עובד 25 שנים בחברת פינטק מובילה, עם התמחות מתמטית ופיננסית. בעל טור בעיתון "כלכליסט" מאז היווסדו. כותב בעיקר בתחום שוק ההון. בוגר תואר שני בכלכלה מאוניברסיטת תל אביב.
תגובות עכשיו הזמן לומר את דעתך
תגובתך פורסמה! שתפו את עמוד הפרופיל שלכם
ועכשיו אנו זקוקים לתמיכה שלך עזרו לנו להמשיך ליצור עיתונות אמינה, מקצועית וליברלית
תמכו בנו