בינואר השנה פרסם מבקר המדינה מתניהו אנגלמן דוח מיוחד בנושא מיגון ומקלוט ברשויות המקומיות. לפי הדוח, נכון למרץ 2024 שהו יותר מ-466 אלף תלמידים בבתי ספר באופן יומיומי בלא מיגון תקני, ונכון לינואר 2025 לכ-3.2 מיליון תושבי ישראל – 33.6% מהאוכלוסייה – אין מיגון תקני.

הממצא אינו חדש. הוא חוזר בדוחות ביקורת המדינה מאז 2007, ובכל פעם לווה בהמלצות שלא יושמו במלואן.

ביולי 2018 החליט הקבינט המדיני-ביטחוני על תוכנית רב-שנתית למיגון העורף לשנים 2019 עד 2030; בשנים 2019 עד 2024 הוקצו לה בפועל 1.406 מיליארד שקל מתוך 3 מיליארד שקל שנדרשו לתקופה זו, ומתוך הסכום שהוקצה מומשו כ-733.69 מיליון שקל בלבד – כ-52%. 

מה קבע דוח מבקר המדינה האחרון על מיגון ומקלטים?

הביקורת נערכה בחודשים מרץ עד נובמבר 2024 בחמש רשויות מקומיות: עיריות אשקלון, גבעתיים וחולון, המועצה המקומית בענה והמועצה האזורית הגלבוע, וכן בפזורה הבדואית בנגב. בדיקות השלמה נעשו בפיקוד העורף, במשרד החינוך, במשרד הבינוי והשיכון וברשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב.

הנתונים המרכזיים, נכון לינואר 2025: לכ-3.2 מיליון מתושבי ישראל (שליש) אין מיגון תקני. ביישובים הנמצאים במרחק של עד תשעה קילומטרים מהגבולות עם סוריה ולבנון, לכ-42 אלף תושבים (18%) אין מיגון תקני. ביישובים הנמצאים במרחק של שבעה עד 20 קילומטר מהגבול עם רצועת עזה, לכ-42,575 תושבים אין מיגון תקני.

זירת פגיעת הטיל האיראני בחיפה ממנה חולצו ארבעה לכודים שנהרגו, 6 באפריל 2026 (צילום: דוד כהן/פלאש90)

עוד מציין הדוח כי מתוך 11,776 המקלטים הציבוריים בישראל, ב-1,378 (כ-11.7%), לפי הדוח, לא ניתן לשהות כלל, ול-1,235 נוספים רמת כשירות נמוכה.

מה-7 באוקטובר 2023 ועד נובמבר 2024 שוגרו לעבר ישראל יותר מ-27 אלף טילים, רקטות וכלי טיס בלתי מאוישים, ועשרות אזרחים נהרגו מפגיעתם. הדוח גובש עוד לפני שתי המלחמות עם איראן, שבמהלכן נהרסו אלפי בתים, עשרות אלפי ישראלים נותרו בלא בית, אלפים נפצעו ועשרות נהרגו מירי הטילים האיראניים.

האם מצב המיגון הידרדר, או שרק שיטת הבדיקה השתנתה?

בדוח מבקר המדינה 70ג מאוגוסט 2020 נקבע כי לכ-2.6 מיליון תושבים (28% מתושבי ישראל) אין מיגון תקני בסמוך למקום מגוריהם, נכון ל-2018. ההשוואה בין 28% ל-33.6% מצביעה על גידול של כ-5.6%.

פיקוד העורף מסר בתשובתו לדוח המבקר כי השינוי נובע משינוי בשיטת ההערכה: נתוני 2018 התבססו על סקר ידני, ואילו כיום הניתוח ממוחשב ומבוסס על נתונים של המרכז למיפוי ישראל, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, רישום האוכלוסין והרשויות המקומיות.

נזק שנגרם לבית באשקלון בעקבות פגיעת רקטה מעזה, 9 באוקטובר 2023 (צילום: Chaim Goldberg/Flash90)

לפי פיקוד העורף, "שכלול שיטת החישוב הביא לטיוב התמונה, ונמצא כי בעבר בוצעה הערכת יתר של מספר התושבים המסתמכים על מקלוט פרטי משותף".

אם השיטה הישנה הפריזה במספר הדירות שאין בהן מיגון, פירוש הדבר שבין 2018 ל-2025 תכננו הממשלה, פיקוד העורף והרשויות המקומיות את הגנת האוכלוסייה על בסיס תמונת מיגון שהייתה מנופחת. במילים אחרות: המצב החמיר, ואלמלא השינוי בשיטת המדידה, הדוח היה מראה שהחמיר עוד יותר.

שתי האפשרויות מובילות לאותה מסקנה מעשית: בשנת המדידה האחרונה, לשליש מאזרחי ישראל אין מרחב מוגן תקני, והמדינה אינה יכולה להראות מגמת סגירה מדידה של הפער לאורך העשור.

מתי החל התיעוד של המחסור במיגון, ומה היה המצב אז?

בדצמבר 2016 פרסם משרד מבקר המדינה דוח על ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות, בעקבות מבצע "צוק איתן" שבמהלכו נורו לעבר ישראל כ-3,800 טילים ורקטות, מתוכם כ-3,300 לעבר אזורים מיושבים.

חצר בית שנפגע מרקטה באשקלון, 10 במאי 2023 (צילום: דוברות כבאות דרום)

הדוח קבע כי מאז 2005 קיבלה הממשלה החלטות שונות שנועדו לצמצם את פערי המיגון במבנים שנבנו לפני 1992 – השנה שבה החלה החובה לבנות ממ"דים – וכי תוכניות אלה, בלשון הדוח, "בחלקן לא מומשו כלל ובחלקן מומשו חלקית בלבד".

שתי דוגמאות שהובאו באותו דוח ממחישות את הדפוס. ב-2007 פסק בג"ץ כי על מוסדות החינוך ביישובי עוטף עזה להיות ממוגנים באופן מלא, וב-2011 החליטו הממשלה וראש הממשלה בנימין נתניהו למגן את מוסדות החינוך ביישובים הנמצאים בטווח של שבעה עד 15 ק"מ מגבול עזה. המבקר מצא כי למרות זאת, נותרו באזורים אלה ב-2016 מוסדות חינוך שלא מוגנו כנדרש.

בנוסף, לפי הדוח, במאי 2013 אישר ראש הממשלה תקציב רב-שנתי לפיקוד העורף לצורך שדרוג מתמשך של מערך ההתרעה, ו"החלטה זו לא מומשה".

עוד נקבע בדוח 2016 כי החלטת ממשלה 1661 מיוני 2014, שחייבה את שר הביטחון להציג לממשלה תוכנית עבודה שנתית ורב-שנתית בכל היבטי הכנת העורף לחירום ולהציג הצעה להסדרת הסמכויות מול המשרד לביטחון הפנים, לא מומשה עד יולי 2016. בדוח 70ג משנת 2020 נמצא כי הסדרת הסמכויות בין שני המשרדים טרם הושלמה.

כוחות חילוץ והצלה בכרמיאל בעקבות ירי מלבנון. 17 במרץ 2026 (צילום: פלאש90)

לפי הדוח הבא, בשנת 2020, "מאז הביקורת הקודמת (ב-2016) נוספו ממ"דים לכמיליון תושבים". אך רוב-רובה של התוספת נבעה ממעבר של תושבים לבניינים  חדשים עם ממ"דים, ולא ממיגון מבנים ישנים, שנעשה כמעט אך ורק ביישובי הגבול בעוטף עזה, וגם זאת, אחרי שבג"ץ הורה לממשלה לעשות זאת.

האוכלוסייה בישראל גדלה בשנים 2016-2020 ביותר ממיליון בני אדם, כך שלא מדובר בשיפור במצב המיגון.

מה עלה בגורלה של תוכנית המיגון שאושרה ב-2018?

ביולי 2018 קבע הקבינט המדיני-ביטחוני כי תגובש תוכנית רב-שנתית לשנים 2019 עד 2030 למיגון העורף ולשיפור המוכנות לרעידות אדמה, בעיקר בצפון הארץ – היא תוכנית "מגן הצפון".

בדוח 70ג משנת 2020 קבע המבקר כי התוכנית טרם גובשה, לא הוקצה לה מקור תקציבי, ועל כן מימושה מוטל בספק. באותו דוח המליץ המבקר כי משרד האוצר, משרד הביטחון, המשרד לביטחון הפנים ופיקוד העורף ישלימו את גיבוש התוכנית בעלות כוללת של 5 מיליארד שקל, בהתאם להחלטת הקבינט.

מבט אווירי על זירת ההרס בבית שמש מנפילת הטיל ששוגר מאיראן, 1 במרץ 2026 (צילום: REUTERS/Ilan Rosenberg)

שש שנים אחר כך, בדוח ינואר 2026, מופיעה התמונה התקציבית המלאה. לצורך מימוש התוכנית תוקצב פיקוד העורף בפועל בשנים 2019 עד 2024 בסך 1.406 מיליארד שקל, אף שלפי החלטה ב/302 נדרש להקצות בתקופה זו שלושה מיליארד.

בפועל, הוקצו למיגון מ-2019 עד פרוץ המלחמה 537 מיליון שקל בלבד, ו-869 מיליון שקל ב-2024, מתוך חמישה מיליארד שהיו אמורים להגיע.

גם התקציב שהוקצה למיגון לא נוצל. מימוש תקציבי המיגון עד סוף 2024 – כלומר, הכסף שמימן את מיגון המבנים בפועל – הסתכם בכ-733.69 מיליון שקל, רק כ-52% מסך התקציב שהוקצה בפועל. הדוח מציין כי סכום זה משקף תשלומים שבוצעו עד יולי 2025, ואינו כולל התחייבויות תקציביות נוספות שטרם מומשו בתשלום.

בפועל, לפי דוחות המבקר, במסגרת התוכנית שופצו 553 מקלטים ציבוריים בלבד עד יולי 2019. גם אחר כך נותרו אלפי מקלטים בלתי-משופצים, ביניהם גם באזור גבול הצפון. 

בית שספג פגיעה ישירה במנרה, 28 באוגוסט 2024 (צילום: אייל מרגולין, פלאש 90)

מתחקיר של זמן ישראל עולה כי מתוך עשרות אלפי הבתים והדירות בגבול הצפון שהיו אמורים להיות ממוגנים לפי החלטת ממשלה מ-2018, רק כמה מאות – פחות מאחוז – מוגנו בפועל עד פרוץ המלחמה, ומחשיפה של חדשות 12 עולה כי רק כ-10% מוגנו בפועל בזמן המלחמה. 

שבע שנים לאחר החלטת הקבינט, פחות ממחצית מהתקציב שהוקצה לתוכנית שולם בפועל, התקציב שהוקצה עמד על פחות ממחצית מהסכום שנדרש, ורק כעשירית מהדירות שהיו אמורות להיות ממוגנות סמוך לגבול הצפון מוגנו.

המצב באשקלון לא פחות חמור. בשכונות שלמות בעיר אין בבתים ממ"דים ובחלק מהבניינים גם אין מקלטים. מתוך 12.63 מיליון שקל שנקבעו בהחלטת ממשלה, העבירו משרדי הממשלה לידי עיריית אשקלון בשנים 2022 עד 2023 רק 2.7 מיליון שקל – כ-21%.

סכומים של 56 ו-50 מיליון שקל שהקצה משרד הבינוי והשיכון למענקים והלוואות לסיוע בפתרונות מיגון דירתיים באשקלון לשנים 2022 ו-2023 לא נוצלו עד אמצע 2023 בשל עיכובים. התוצאה היא שרק קומץ תושבים בנו ממ"דים. 

הנזק שנגרם לבתים ברמת גן מפגיעה ישירה של טיל בליסטי ששוגר מאיראן, 14 ביוני 2025 (צילום: אריק מרמור/פלאש90)

מי אחראי על מיגון האוכלוסייה?

לפי תיקי האב להיערכות הרשויות המקומיות לחירום, כל רשות מקומית נדרשת להכין תוכנית מיגון רשותית (תמי"ר), ופיקוד העורף של צה"ל אחראי לכתיבת ההנחיות, להדרכה, לבקרה ולאישור התוכניות.

אלא שב-2018 החליט פיקוד העורף להקפיא את ביצועו של שלב ב' בתוכנית – גיבוש המענה לפערי המיגון – וקבע כי לא יאושרו תוכניות תמי"ר של הרשויות המקומיות. הכנת התוכנית הוגדרה מאותו רגע כוולונטרית.

לשון המבקר בעניין זה חדה: "אין זה ראוי שבמשך כשבע שנים צה"ל נמנע מאישור התמי"ר של הרשויות המקומיות והותיר את נושא ההיערכות למיגון התושבים להחלטה וולונטרית של הרשויות וללא הנחיות ברורות לרשויות בתחום שעליו הוא מופקד". המבקר מוסיף כי במקום להתמודד עם הכשלים שעלו כבר ב-2018, בחר פיקוד העורף להקפיא את התוכנית בלי לדאוג לתוכנית חלופית.

שני ממצאים נלווים מחדדים את התמונה. הראשון: אף אחת מהרשויות המקומיות שנבדקו לא ידעה על החלטת ההקפאה ולא הכירה את עדכון המנחה למיגון משנת 2015.

מבנה בראשון לציון שנפגע בתקיפה שביצעה איראן, 16 במרץ 2026 (צילום: חיים גולדברג/פלאש90)

השני: פיקוד העורף לא המציא למשרד מבקר המדינה אסמכתאות המבססות את תשובתו בנושא, והשיב כי "לאור תחלופת בעלי תפקידים לא נמצא התיעוד הרלוונטי". תגובת המבקר: הטענה "מעידה על כשל ארגוני בהעברת ידע ובשמירת מסמכים ואינה יכולה להתקבל".

עמדת פיקוד העורף, כפי שנמסרה בתגובות דובר צה"ל לתקשורת, נשענת על חלוקת האחריות בחוק: האחריות למיגון חלה על בעל הנכס, האחריות לבקרה ולאכיפה על מקלטים ציבוריים מוטלת על הרשות המקומית לפי חוק ההתגוננות האזרחית, ולפיקוד העורף אין סמכות בחוק לעסוק באחזקת מקלטים פרטיים.

הטענה מדויקת מבחינה משפטית, והמבקר אינו חולק עליה. הוא חולק על המסקנה. חוק ההתגוננות האזרחית מקנה לראש הג"א סמכות להורות לרשות מקומית להשתמש בסמכויותיה, ואם לא עשתה כן, להשתמש בסמכות במקומה. פיקוד העורף השיב כי מדובר בסמכות חריגה שיש להפעילה במשורה.

תשובת המבקר: גם אם החובות מוטלות על בעלי הנכס ועל הרשויות, על פיקוד העורף להפעיל מנגנוני בקרה ואכיפה בסיסיים שיבטיחו את מילוין, ולו כדי לאתר את אותם מקרים חריגים המחייבים – גם לגישתו שלו – הפעלה של הסמכויות שהמחוקק העניק לו. בדצמבר 2025 מסר פיקוד העורף כי ההמלצה בנושא אינה מקובלת עליו.

כיכר מוגרבי בת"א, חודשיים וחצי אחרי שנפגעה מירי טילים מאיראן, 2 בספטמבר 2025 (צילום: תני גולדשטיין)

מה מצב המיגון בגני הילדים ובבתי הספר?

נכון למרץ 2024, לפי הנתונים שבידי משרד החינוך, שיעור התלמידים ללא מיגון תקני ב-94% מבתי הספר בישראל עמד על 25%.

משמעות הדבר, כלשון הדוח, היא שיותר מ-466 אלף תלמידים שהו בבתי הספר באופן יומיומי בלא מיגון תקני. פערי המיגון הגדולים ביותר נמצאו במחוזות ירושלים (כ-34%) וחיפה (כ-29%).

מצב הנתונים עצמו מהווה ממצא. הנתונים על שטחי המיגון של 1,877 מתוך 5,146 בתי ספר – כ-36% – היו נכונים לתקופה שלפני שלוש שנים ויותר, ולכן שיעור התלמידים ללא מיגון תקני אינו מדויק.

באוגוסט 2024 לא היו למשרד החינוך נתונים על המיגון התקני ב-10,975 מתוך 21,419 כיתות גני הילדים – כ-51% – ול-2,548 מתוך 5,530 מעונות היום (46%) לא היה מיגון תקני.

בית ספר ברמת גן שנפגע מטיל ששוגר מתימן על ידי החות'ים, 19 בדצמבר 2024 (צילום: Jack GUEZ / AFP)

קיימת גם בעיה בתקן עצמו. שטח המיגון המחושב לתלמיד עומד על 0.5 מ"ר, לעומת 1.25 מ"ר לאדם במקלט ציבורי. המבקר העיר על כך כבר בדוחות 2016 ו-2018 והמליץ שפיקוד העורף יקבע את השטח המזערי הנדרש לתלמיד ולמורה בעת חירום. נכון לספטמבר 2024, נמצא כי הדבר טרם נעשה.

האם ביישובים ערביים מצב המיגון גרוע במיוחד?

לפי נתוני פיקוד העורף שהובאו בדוח, רק 37 מתוך 11,775 המקלטים הציבוריים בישראל – 0.3% – נמצאים בשטחן של רשויות מקומיות ערביות, ושמונה מתוכם אינם כשירים. במועצה המקומית בענה אין מקלטים ציבוריים כלל, ול-77% מתושביה אין מיגון תקני. בחמישה יישובים במועצה האזורית הגלבוע שמתגוררים בהם 12,434 תושבים אין מקלטים ציבוריים כלל.

בפזורה הבדואית בנגב, שבה מתגוררים כ-165 אלף תושבים במבנים ארעיים, לפי דוח מבקר המדינה, עד פרוץ המלחמה לא היה מיגון כלל בכפרים הלא-מוכרים. הדוח מציין גם את המורכבות המשפטית: בהיעדר תוכנית מתאר אסורה בכפרים אלה כל בנייה, לרבות בניית מרחבים מוגנים.

בינואר 2025 דחה בג"ץ פה אחד עתירה שביקשה להורות לממשלה ולפיקוד העורף למגן את יישובי הפזורה, בקובעו כי הקצאת אמצעי מיגון מוגבלים בעיתות חירום מצויה בליבת שיקול דעתן של הרשויות המוסמכות.

הקהילה הדרוזית במג'דל שמס מתאבלת על 12 הילדים שנהרגו במתקפת טילים של חזבאללה , 28 ביולי 2024 (צילום: AP Photo/Leo Correa)

לסיכום שרשרת דוחות ביקורת המדינה בנושא המיגון האזרחי משתרעת מ-2007 ועד 2026 ומצביעה על אותו ליקוי מרכזי. הקבינט קיבל החלטה ב-2018; התקציב שהוקצה בפועל הגיע לפחות ממחצית הנדרש; ומתוכו מומשו רק כ-52%.

במקביל, הגורם המקצועי האמון על התחום הקפיא ב-2018 את שלב גיבוש המענה, הפך את הכנתו לוולונטרית, לא שמר תיעוד להחלטה, ובדצמבר 2025 הודיע כי המלצת הביקורת בנושא בקרה ואכיפה אינה מקובלת עליו. התוצאה בפועל היא שרק חלק קטן מהדירות שהיו אמורות להתמגן מוגנו, רק חלק קטן מהמקלטים שופצו, וכשליש מתושבי ישראל עדיין חיים בהיעדר מיגון תקני.

הפער אינו נובע מהיעדר ידיעה. הוא מתועד, ממוספר ומופנה לגורמים מוסמכים מדי כמה שנים. 

הכשלים המשיכו בתקופת כהונתן של ממשלות שונות. אבל כמעט לאורך כל השנים מאז שהתגלתה הבעיה, ראש הממשלה היה בנימין נתניהו.

שר הביטחון ישראל כ"ץ וראש הממשלה בנימין נתניהו במוצב הפיקוד העליון של צה"ל במחנה רבין בתל אביב, 16 בספטמבר 2025 (צילום: מעיין טואף / לע"מ)

שלוש שאלות:

• כאשר מנגנון הביקורת הממלכתי מתעד את אותו ליקוי מסכן חיים בחמישה דוחות לאורך כמעט שני עשורים, ומדי פעם מופנית אותה המלצה עצמה לאותו שולחן – מה בדיוק אמור להשתנות עד המלחמה הבאה, ומי מהמתמודדים מציג מנגנון שיבטיח זאת?
• כאשר תקציב שהוקצה למיגון האוכלוסייה נותר במימוש חלקי בשנים שקדמו למלחמה ובמהלכה – האם מדובר במגבלת משאבים או בסדר עדיפויות, ומי מהמתמודדים מוכן לפרט מהיכן יגיע התקציב?
• כאשר גוף מקצועי דוחה המלצת ביקורת ומסביר שהאחריות מוטלת בחוק על גורם אחר – מי הוא הדרג שאמור להכריע בין הגורמים, ומי מהמתמודדים מתחייב להביא את הסוגיה להכרעה בקבינט בתוך לוח זמנים מוגדר?

המאמר מבוסס על דוח מבקר המדינה בנושא מיגון ומקלוט ברשויות המקומיות, ינואר 2026 (תקציר; דוח מלא PDF); דוח שנתי 70ג (2020) (ספריית הפרסומים); דוח מבקר המדינה 2016 (ספריית הפרסומים); וסיקור וואלה, 6 בינואר 2026.

אבי בן הר הוא טכנולוג בהכשרתו, ויזואליסט בנשמתו. ציוני אופטימיסט וחוקר עולמות שלא מפסיק לתהות. "פשטות היא התחכום העילאי" - לאונרדו דה וינצ'י.