מכלול העיוותים המהווה יחדיו את מה שאנחנו קוראים השלטון הישראלי, מוליד בימים אלה של לחימה ברצועת עזה מצב משטרי מסוכן: נוכח המשך כהונתה של ממשלת החילופים, אם גם במתכונת של ממשלת מעבר, לא ברור לאילו הנחיות יצטרך הצבא לציית מ"הדרג המדיני" במקרה שבו יתגלעו חילוקי דעות בין שר הביטחון בני גנץ, המרכז בידיו כוח של חצי הממשלה, לבין ראש הממשלה בנימין נתניהו.

זו אינה סתם לקונה רגילה במרקם השלטוני, מהסוג שכבר התרגלנו אליו: נוכח המבנה המשטרי חסר ההיררכיה בין ראש הממשלה לשר הביטחון בממשלה הפריטטית, עשוי הצבא להימצא במצב שבו הדרג המדיני לא מסוגל לתת לו הנחיה כלשהי.

נוכח המבנה המשטרי חסר ההיררכיה בין ראש הממשלה לשר הביטחון בממשלה הפריטטית, עשוי הצבא להימצא במצב שבו הדרג המדיני לא מסוגל לתת לו הנחיה כלשהי

במצב כזה, יצטרך הרמטכ"ל אביב כוכבי להחליט בעצמו כיצד לפעול, או שייאלץ להמשיך וליישם את ההנחיה האחרונה שעליה הסכימו האדונים נתניהו וגנץ. בסיטואציה של לחימה מתמשכת, זו עשויה להיות קטסטרופה.

במדינת חוק דמוקרטית, הצבא פועל תחת הנחייתו של הדרג האזרחי. מעל הרמטכ"ל נמצאים שר הביטחון, הממשלה – הפועלת בנושאים הללו באמצעות הקבינט הביטחוני – וראש הממשלה.

הרמטכ"ל אביב כוכבי עם שר הביטחון בני גנץ בבור של חיל האוויר, בזמן מבצע התקיפות הנרחב של צה"ל נגד מנהרות החמאס, 14 במאי 2021 (צילום: משרד הביטחון)

חוק יסוד הממשלה קובע כי הממשלה רשאית למנות ועדות שרים זמניות או קבועות, והיא רשאית לפעול באמצעות אותן ועדות שרים – דהיינו, שהחלטה של ועדת שרים תיחשב כהחלטה של הממשלה עצמה. חוק הממשלה משנת 2001 מחייב את הממשלה למנות ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי – זהו הקבינט המדיני-ביטחוני – וראש הממשלה הוא יו"ר הקבינט.

עד כאן הכול נראה תקין. יש צבא, יש שר ביטחון, ויש ממשלה וקבינט. הבעיה מתחילה כשמנסים ליישב את ההוראות האלה, עם ההוראות שבחוק יסוד הממשלה הנוגעות לממשלת החילופים.

ממשלת החילופים היא כידוע פריטטית, כלומר מורכבת משני גושים הזהים בכוחם בממשלה, וזאת גם אם מספרית מכהנים יותר שרים המזוהים עם גוש אחד מאשר עם הגוש השני.

השוויון בכוח בין הגושים נכון גם לפורום הממשלה וגם לכל אחת מוועדות השרים – כולל הקבינט הביטחוני. מאחר שעל מנת שתתקבל החלטה בממשלה או בקבינט צריך שיהיה רוב, המשמעות של עצם קיום הממשלה הפריטטית, היא שיש בכוחו של כל אחד מהגושים לייצר וטו ולמנוע קבלת החלטות כלשהן בפורום העליון של הרשות המבצעת.

בנימין נתניהו ובני גנץ בישיבת ממשלה, 5 ביולי 2020 (צילום: Gali Tibbon/Pool via AP)

הנה דוגמה: תקנון הממשלה קובע את דרכי פעולתו של הקבינט הביטחוני. לפי התקנון האחרון שאושר בממשלה, בשנת 2015, מי שקובע את סדר יומו של הקבינט הוא יו"ר הקבינט – ראש הממשלה.

אלא שאנחנו נמצאים בממשלת חילופים, ולראש הממשלה אין סמכות לקבוע שום סדר יום, לא לממשלה ולא לקבינט ולא לשום גוף אחר, ללא הסכמתו של ראש הממשלה החליפי. זאת, בהתאם להחלטת ממשלה שהתקבלה במאי 2020, שבוע לאחר כינון הממשלה.

המשמעות היא כי באופן תיאורטי יש ביכולתם של כל אחד משני האדונים האלה לתקוע את כינוס הקבינט, ובוודאי למנוע קבלת החלטות במסגרתו.

עכשיו נסו לתאר את התרחיש הבא: הקבינט מחליט ושר הביטחון מנחה את הצבא לצאת לפעולה מסוימת. בעת ביצוע הפעולה נוצרים חילוקי דעות בין ראש הממשלה לשר הביטחון, באופן שמונע קבלת החלטה נוספת, למשל – לעצור את הפעולה, לסיים אותה או לשנות את מתכונתה. מה עושה הצבא במקרה כזה?

ראש הממשלה בנימין נתניהו מקיים חיתוך מצב עם שר הביטחון בני גנץ, הרמטכ"ל אביב כוכבי, ר' השב"כ נדב ארגמן , ר' המוסד יוסי כהן ור' המל"ל מאיר בן שבת, בקריה בתל-אביב, 16 במאי 2021 (צילום: חיים צח / לע"מ‎)

בממשלה רגילה, המבוססת על פירמידת היררכיה אחת, יש בידי ראש הממשלה דרך לתקן עיוותים כאלה. אם אחד השרים מסרב לקבל את מרותו, ובוודאי כאשר מדובר בתקופה ביטחונית רגישה, הוא יכול פשוט לפטר אותו. זה עד כדי כך פשוט, וזו המשמעות של הסמכות והאחריות. במקום שבו האחריות מוטלת על ראש הממשלה, יש בידיו גם סמכות, ובמקרה הזה סמכות להוציא מהתמונה את השר הסורר.

מה קורה בממשלת חילופים? נתניהו רשאי לפטר רק את השרים שיש להם זיקה לגוש שלו. את כל השרים האחרים הוא אינו יכול לפטר ללא הסכמתו של ראש הממשלה החלופי. שר הביטחון הוא במקרה בני גנץ, והוא מזוהה עם הגוש שבראשו ניצב ראש הממשלה החלופי, בני גנץ. ראש הממשלה אינו יכול לפטר את שר הביטחון שלו.

כל האמור לעיל הוא כמובן תרחיש דמיוני, שהרי איננו מעלים על דעתנו שראש הממשלה ושר הביטחון ייקלעו לחילוקי דעות כל כך מהותיים בתקופת לחימה פעילה בעזה, אשר ישתקו את עבודת הקבינט ואת ההנחיות לצבא.

העניין הוא, שגם אם היו חילוקי דעות כאלה, סביר מאוד להניח שהם לא היו מדווחים לציבור, כי אם האויב ישמע – זו תהיה סכנה ביטחונית של ממש.