את רוב תשומת הלב התקשורתית תפסו בימים האחרונים שני שינויים בהסדרי הפנסיה של העובדים בישראל. הראשון הוא עיגון התוספת לפנסיה של משרתי צבא הקבע, והשני הוא העלאת גיל הפרישה לנשים.

אולם שינוי לא פחות דרמטי הוא ביטול אגרות החוב המיועדות לכלל החוסכים לפנסיה.

השינוי הזה נכלל בחוק ההסדרים האגרסיבי ששר האוצר אביגדור ליברמן הביא לאישור הממשלה בתחילת השבוע ושיעלה להצבעה בכנסת בשבוע הבא. למעט אגף תקציבים במשרד האוצר, יש הסכמה רחבה למדי כי המתווה הנוכחי של ביטול אגרות החוב המיועדות יפגע ברשת הביטחון של המדינה לכספי החסכון של האזרחים.

במצב הקיים, המדינה מבטיחה לכלל החוסכים ש-30% מכספי הפנסיה שלהם יקבלו תשואה שנתית של 4.86% בצמוד למדד. זה נעשה על ידי כך שקרנות הפנסיה קונות מהמדינה אגרות חוב לא סחירות. הסידור הזה משית על המדינה ריבית גבוהה משמעותית מזו שהיא משלמת על אגרות החוב האחרות שמונפקות ונסחרות בשוק בתשואה אפסית. ההבטחה לחוסכים יצוקה בבטון אבל העלות גבוהה מדי.

הרמטכ"ל אביב כוכבי. הממשלה מגדילה את הפנסיה של אנשי הקבע, אך מורידה את דרגת המחוייבות לשאר החוסכים (צילום: Sraya Diamant/Flash90)

בשנה החולפת האוצר שילם על הסידור הזה ריבית של 9 מיליארד שקל והיא צפויה להאמיר ל-20 מיליארד שקל בכל שנה עד סוף העשור. את הכסף הזה רוצים באגף תקציבים לחסוך, ובמידה רבה של צדק. אין היגיון בכך שהמדינה תנפיק חוב שהיא לא בהכרח צריכה אותו ובריבית מיותרת וגבוהה כל כך, רק כדי להבטיח תשואה לחוסכים.

העלות השנתית של הריבית העודפת מסתכמת בכ-9 מיליארד שקל ותגיע ל-20 מיליארד שקל עד סוף העשור. את הכסף הזה רוצים באגף תקציבים לחסוך, ובמידה רבה של צדק

החוק החדש מציע פתרון אחר שבאמצעותו המדינה תבטיח 5% תשואה ל-30% מכספי החיסכון של כולם. זה ייעשה באופן הבא:

במקום לקנות את אגרות החוב המיועדות, קרנות הפנסיה ישקיעו 30% מכספי החוסכים בשווקי ההון. אם התשואה גבוהה מ-5%, העודף ילך לקרן ייעודית. אם התשואה נמוכה מ-5% המדינה תתחייב להשלים את החסר ולשם כך תשתמש גם בכספי הקרן הייעודית. אם בקרן לא יהיה מספיק כסף, החוסר יבוא מתקציב המדינה. ההתחשבנות על התשואה אמורה להתבצע כל חמש שנים.

זה נשמע נהדר ואמור לחסוך למדינה הרבה כסף, כאמור. הבעיה היא שההבטחה של האוצר להשלים את החסר היא רק הבטחה. בזמן משבר הממשלה תמיד תוכל להפר את ההתחייבות בתירוץ שהקופה ריקה וצריך לפרוס את התשלום או להפחית ממנו.

הקול הבולט בהתנגדות למהלך היה נגיד בנק ישראל, שהתריע כי החוק לא מקבע באופן ודאי את ההתחייבות להבטיח את התשואה. כדי לתקן את זה, המדינה צריכה להוסיף להצעת החוק ביטחונות שישמרו את הוודאות לחוסכים בכך שתשואת המינימום אכן תהיה מובטחת גם בזמן משבר. גם ברשות שוק ההון והביטוח חושבים שהמתווה המוצע לא מהווה תחליף ראוי לאגרות החוב המיועדות.

שר האוצר אביגדור ליברמן. לפי החוק החדש, במשבר המדינה תתקשה לעמוד בהתחייבות לפנסיה (צילום: דוברות האוצר)

לגופים אלה אפשר להוסיף כעת גם את ההסתדרות, שבתגובה לכתבה זו אומרים שהם במגעים מול האוצר בנושא כדי להבטיח וודאות של תשואת מינימום לחוסכים:

"שמירה על הפנסיה היא משימה ראשונה בחשיבותה ויו"ר ההסתדרות, ארנון בר-דוד, שותף לכל הידברות מול המדינה לבחינת חלופות נכונות וטובות יותר. ההסתדרות מקיימת שיחות עם האוצר בעניין, במטרה להגיע לפתרון הטוב ביותר. לא נאפשר פגיעה בציבור החוסכים לפנסיה".

גם ח"כ מיכל רוזין חושבת שהחוק לא מציע הגנה טובה מספיק לכספי החיסכון, וצריך לצאת מחוק ההסדרים בדומה להעלאת גיל הפרישה לנשים. יו"ר סיעת מרצ מסרה את התגובה הבאה:

"הכוונה לבטל את האגרות החוב המיועדות במקביל לכך שלא מוצע פתרון אמיתי וממשי להגנה על תשואות החוסכים לפנסיה, מעמידה את החוסכים בסיכון משמעותי במקרה של משבר בשווקים. לא כל שכן מדובר בשינוי משמעותי שראוי לדון בו באופן מסודר פתוח ושקוף ועל כן מוטב לפצלו מחוק ההסדרים".

אתמול בערב (רביעי) התקיים כנס חירום אותו יזמה רוזין יחד עם ח"כים אחרים שמובילים מעין מרד בחבילת החקיקה של האוצר, כשעיקר ההתנגדות היא למתווה העלאת גיל הפרישה לנשים.

במשרד האוצר לא מתרגשים מהביקורות על החוק החדש להבטחת תשואת מינימום בפנסיה. הם טוענים שכל אגפי המשרד תומכים בנוסח הנוכחי (ולא רק אגף התקציבים) ומתעקשים להמשיך בהליך החקיקה שלו יחד עם חוק ההסדרים.

יו"ר סיעת מרצ מיכל רוזין. החוק "מעמיד את החוסכים בסיכון משמעותי בזמן משבר" (צילום: (מרים אלסטר/פלאש 90))

לסמוך על המילה של המדינה

אחד הגופים שמתנגדים למתווה הנוכחי של החוק הוא לובי 99. בתגובה ששלחו למשרד האוצר נכתב כי "החלפת אגרות החוב המיועדות במנגנון חדש, הכולל השלמת תשואה מקרן חוץ תקציבית שמאוזנת דרך תקציב המדינה, שוללת את מעמדם של עמיתי קרנות הפנסיה כנושים".

המשמעות היא כי אם המדינה תפר את ההתחייבות להשלים את התשואה, לא תהיה עליה שום סנקציה. לעומת זאת, במצב הנוכחי, המדינה תעשה הכל כדי להימנע מאי-תשלום אגרות החוב המיועדות, שכן הדבר עלול לגרור הכרזה עליה כ'חדלת פירעון'.

אם המדינה תפר את ההתחייבות להשלים את התשואה, לא תהיה עליה שום סנקציה. לעומת זאת, במצב הנוכחי, המדינה תעשה הכל כדי להימנע מאי-תשלום אגרות החוב המיועדות, שכן הדבר עלול להכרזתה כ'חדלת פירעון'

בארגון כתבו עוד שכדי להבטיח את ההתחייבות לחוסכים, "יש לעגן את התחייבות המדינה להבטח התשואה באמצעות מכשיר פיננסי … שמשמרת את מעמדם של עמיתי קרנות הפנסיה כנושים". לדעתם, המדינה צריכה לחתום על חוזה פיננסי שיחליף את האג"ח, מה שלא קיים במתווה הנוכחי.

נייר העמדה של לובי 99 כולל גם סימולציה שמציגה את המצב בתרחיש קיצוני שבו המדינה נדרשת להתחשבן עם קרנות בשיאו של משבר כלכלי ולכסות על ההפסדים של קרנות הפנסיה בשווקי ההון.

כך למשל, אם ההתחשבנות היתה נופלת על מרץ 2020, אז נפלו הבורסות בשיעור חד, משרד האוצר היה נדרש להוציא 61 מיליארד שקל כדי להשלים את התשואה החסרה לפנסיה.

אם ההתחשבנות עם קרנות הפנסיה תקרה בזמן משבר, המדינה לא תעמוד בהתחייבות (צילום: מרים אלסטר / פלאש 90)

ההשלמה לקרנות במצב שכזה היתה שקולה לכמעט 13% מהתקציב בזמן שגירעון הענק שנוצר בשנה החולפת עמד על 11.5%. במלים אחרות, המדינה היתה מתקשה לעמוד בהתחייבות להשלמת התשואה בשנת הקורונה. נייר העמדה מציין שכדי לשמר את דרגת ההבטחה לחוסכים, החוק צריך לחייב את המדינה להחזיק כרית ביטחון שתשמש ליום פקודה. נכון לעכשיו, אין חובה כזו.

בעיה נוספת בחוק המוצע, הוא שהקרן הייעודית להשלמת התשואה לא כוללת הגנה מפני חשיפה לאינפלציה. אך זו בעיה משנית יחסית לבעיה הגדולה, שעצם ההתחייבות לתשואת מינימום יכולה להיות מופרת בקלות על ידי הממשלה.

משה קאשי, אחראי תחום הפיננסים בלובי 99, מציין ש"אגרות החוב המיועדות מהוות הטבה שהיא גם רגרסיבית: ככל שיש לך יותר חסכונות תקבל יותר. הבעיה העיקרית היא שזה פוגע בגמישות ניהול החוב כי המדינה מחויבת להנפיק את אגרות החוב המיועדות גם בתקופה טובה בריבית מאוד גבוהה של 4.7% בתוספת מדד, לעומת אגרות חוב דומות בשוק, שהריבית עליהן היא בסביבות ה-0.2%".

"משרד האוצר בצדק רוצה לפתור את זה כדי לא לגייס חוב שלא צריך בריביות כל כך גבוהות, מה גם שההטבה לא מתחלקת באופן שווה. על פניו הפתרון הוא מצוין מבחינת תקציב המדינה. הבעיה החמורה היא שהעמיתים יורדים בדרגה. אומרים פה שיש קרן להבטחת תשואה ומשם יבוא הכסף ואם חסר נוציא מתוך התקציב. אבל מחר יבוא שר אוצר אחר ויגיד, 'וואלה, אין לי. בואו נפרוס את זה'.

"העמיתים יורדים בדרגה. אומרים פה שיש קרן להבטחת תשואה ומשם יבוא הכסף ואם חסר נוציא מתוך התקציב. אבל מחר יבוא שר אוצר אחר ויגיד, 'וואלה, אין לי. בואו נפרוס את זה'"

משרד האוצר. "כיום אתה נושה של המדינה. בחוק החדש המדינה אומרת תסמכו על המילה שלי" (צילום: פלאש 90)

"המדינה לא ממש מחויבת לפי החוק החדש. אם צריך להתקזז על הבטחת התשואה בזמן של שיא המשבר, אז המדינה נתקעת עם גירעון מטורף ועוד התחייבות של 40-50 מיליארד שקל שצריך להוציא מהכיס. איזה מין רשת ביטחון זו שמיועדת לזמן משבר שבהן מי שצריך לעמוד בה יעמוד בפני משבר בעצמו?

מהסיבה הזו לובי 99 הציעו לשמר את מעמד החוסכים כנושים ולחייב את המדינה להחזיק כרית ביטחון שתשמש כבטוחה. להערכתו של קאשי, הסכומים האדירים שיפסיקו להיות מנותבים לאגרות החוב המיועדות, ככל הנראה יושקעו בחלקם הגדול בחו"ל שכן השוק המקומי לא יוכל לספוג אותם. לטענתו אין בכך בעיה כלשהי, להיפך.

בסופו של דבר, הדיבור על הפנסיה נשמע בדרך כלל לא נגיש או מסובך מדי. כדי לעקוף את המכשול הזה, הוא מציע גם לשנות את הניסוח בדיון על הבעיה בחוק ההסדרים הנוכחי:

"כשאתה אומר לאנשים 'פנסיה' הם פשוט נאטמים, אף אחד לא רוצה לחשוב על עצמו כזקן. מעבר לכך, ביטוח ופיננסים נשמע מסובך אז אנשים לא רוצים לשמוע על זה. אני אומר פחות 'פנסיה' ויותר מדבר על 'הכסף שלכם'. כשאתה אומר לבן אדם 'הכסף שלך' ישר הוא מתעורר.

"בחוק הזה המדינה מתנערת מההתחייבות למתן רשת בטחון לכספי הפנסיה שלנו. במצב הקיים אתה נושה של המדינה, היא חייבת לך כסף. עכשיו המדינה אומרת לך, 'בוא תסמוך על המילה שלי'".

"בחוק הזה המדינה מתנערת מההתחייבות לרשת בטחון לפנסיה שלנו. במצב הקיים אתה נושה של המדינה, היא חייבת לך. עכשיו היא אומרת לך, 'בוא תסמוך על המילה שלי'".

תגובת משרד האוצר

"ההצעה ליישום מנגנון חדש להבטחת היציבות בתשואות קרנות הפנסיה, שנועד להחליף את מנגנון אגרות החוב המיועדות, היא תוצר של עבודה מקצועית יסודית שנעשתה במשרד האוצר בשנים האחרונות, וביתר שאת בחודשים האחרונים בהובלתו של מנכ"ל המשרד, בה היו מעורבים כלל האגפים המקצועיים במשרד האוצר.

"כל הסוגיות הנוגעות לעניין, לרבות הנושאים התפעוליים, נידונו בצוות מקצועי בו השתתפו כלל האגפים הרלוונטיים ובדיונים מעמיקים בהשתתפות מנכ"ל המשרד, שלאחריהם אושר ההסדר המוצע על ידי שר האוצר והממשלה.

"המנגנון החדש יאפשר להפחית את הגידול המשמעותי הצפוי בהוצאות הריבית על אגרות החוב המיועדות ולשפר את ניהול החוב הממשלתי. כמו כן, ההסדר יבטיח את המשך ההגנה על יציבות החיסכון הפנסיוני, באופן שאינו מביא לפגיעה כלשהי בעמיתי קרנות הפנסיה ואף משפר את מצבם, שכן התשואה לעמיתי קרנות הפנסיה תהיה גבוהה יותר מאשר בהסדר הנוכחי".