כפי שהבטיח, פירסם אתמול (שלישי) שר המשפטים גדעון סער את תזכיר החוק להגבלת תקופת כהונתו של ראש הממשלה. תזכיר החוק פורסם להערות הציבור למשך שלושה שבועות, שלאחריהם הוא יונח על שולחן הממשלה, בטרם יתחיל את מסע החקיקה שלו בכנסת.

הצעת החוק הזו היא המהלומה הראשונה מבין שתיים שמתכנן סער להנחית, כחלק מהלקחים שנלמדו משנות כהונתו האחרונות והטראומטיות של בנימין נתניהו בראשות הממשלה, כנאשם בפלילים: לצד חוק הגבלת הקדנציות, עמלים במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים גם על הצעת חוק שעתידה למנוע מנאשם בפלילים לקבל את המנדט להרכבת ממשלה.

הצעת החוק הזו היא המהלומה הראשונה מבין שתיים שמתכנן סער להנחית, כחלק מהלקחים שנלמדו משנות כהונתו האחרונות והטראומטיות של בנימין נתניהו בראשות הממשלה, כנאשם בפלילים

הצורך בשני מהלכי החקיקה האלה היה תיאורטי לפני נתניהו, והוא מוחשי ומובן, כמעט באופן אינטואיטיבי, לציבור הרחב כעת.

במבט היסטורי, טוב שהצעת החוק הזו, וגם הצעת החוק הבאה בתור, למניעת כהונתו של נאשם בפלילים בראשות הממשלה, יידונו לאחר תום תקופת כהונתו של נתניהו.

בנימין נתניהו במשרד ראש הממשלה בירושלים, 25 במרץ 2020 (צילום: אוליבייה פיטוסי, פלאש 90)

ראש הממשלה לשעבר אמנם לא ירד עדיין מהבמה הפוליטית, אך כעת ניתן להקדיש תשומת לב להיבטים העקרוניים, המשטריים, החוקתיים והפוליטיים של הצעות החוק הללו, ופחות להשלכות המיידיות שלהן על השדה הפוליטי.

במונחים של המשחק הדמוקרטי, הצעת החוק להגבלת תקופת הכהונה של ראש הממשלה מגלמת בתוכה פגיעה מסוימת ברצון הבוחר, אך ניכר בה שהיא מפנימה את הלקחים מעולם הריאל-פוליטיק, ומשקפת גישה מפוכחת ולא נאיבית.

"במצב שבו תקופת כהונה אינה מוגבלת כלל", נכתב בדבר ההסבר להצעת החוק, "ניתן לראות מצב שבו ראש הממשלה ישקיע את מרצו בהבטחת בחירתו מחדש" – במקום "בקידום העשייה הממשלתית למען הציבור".

"במצב שבו תקופת כהונה אינה מוגבלת כלל", נכתב בדבר ההסבר להצעת החוק, "ניתן לראות מצב שבו ראש הממשלה ישקיע את מרצו בהבטחת בחירתו מחדש" – במקום "בקידום העשייה הממשלתית למען הציבור"

על פניו, הצעת החוק להגבלת קדנציות בראשות הממשלה היא פשוטה. כיאה לתיקון לחוק יסוד הממשלה, גם נוסח התיקון המוצע קצר ואלגנטי. בהתאם להצעה, ייתווסף סעיף לחוק היסוד, הקובע כי אדם שהשלים שמונה שנות כהונה בראשות הממשלה, באופן רציף או מפוצל, יראו את ממשלתו כאילו התפטרה למחרת היום – גם אם הממשלה מצויה באמצע הקדנציה.

שר המשפטים גדעון סער בכנס של לשכת עורכי הדין בתל אביב, 2 בספטמבר 2021 (צילום: אבשלום ששוני/פלאש90)

אלא שהקצר והאלגנטי הזה מסתיר שורה ארוכה של בעיות שצריך להתמודד איתן.

ההצהרה המהדהדת ביותר הכלולה בתזכיר החוק, היא שהחוק לא יחול על תקופות כהונה שלפני כניסתו לתוקף. פירוש הדבר הוא שבנימין נתניהו, שצבר 15 שנות כהונה מצטברות בראשות הממשלה, מתחיל למעשה את הספירה מאפס.

אם יקבל את המנדט להרכיב ממשלה, נתניהו רשאי, בהתאם להצעת החוק הזו, להתחיל בספירת שמונה שנים מבראשית. גם מי שיכהן בתפקיד ראש הממשלה בעת שהחוק ייכנס לתוקף – תיספר תקופת כהונתו רק מאותו יום ואילך.

אם יקבל את המנדט להרכיב ממשלה, נתניהו רשאי, בהתאם להצעת החוק, להתחיל בספירת שמונה שנים מבראשית. גם מי שיכהן בתפקיד רה"מ בעת שהחוק ייכנס לתוקף – תיספר תקופת כהונתו רק מאותו יום ואילך

זו נראית כמו מתנה גדולה לנתניהו, אך יש להניח שהמוטיבציה מאחוריה היא פוליטית, ומכוונת לרתום גם חברי כנסת מהליכוד לתמוך בהצעת החוק. לעומת ההטבה שנתניהו זוכה לה בהצעת החוק הזו, הרי שהצעת החוק התאומה, שתגיע בקרוב, מכוונת כל-כולה למצב שנתניהו מצוי בו – נאשם בפלילים.

אם משפטו של נתניהו יסתיים עד לצומת הדרכים הפוליטי הבא, יהיה גורלו הפוליטי תלוי בשאלת הרשעתו ובסוגיית הקלון.

בנימין נתניהו בבית המשפט המחוזי, 5 באפריל 2021 (צילום: אורן בן חקון/פול)

הצעת החוק קובעת גם, כי במניין תקופת הכהונה לא תיכלל כהונה של אדם כראש הממשלה החליפי בממשלת-חילופים. יש בכך המשך המגמה, שהחלה להסתמן עם הקמת ממשלת החילופים השנייה, בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד, של פיחות במעמדו של ראש הממשלה החליפי.

בעוד שעם הקמת ממשלת נתניהו-גנץ, הייתה המגמה לשוות לראש הממשלה החליפי מעמד פחות-או-יותר זהה לזה של ראש הממשלה, הרי שכעת המגמה מתהפכת.

עוד קובעת הצעת החוק, כי לא תיספר כהונה כממלא-מקום ראש הממשלה במצב שבו נבצר מראש הממשלה הקבוע לכהן בתפקידו. אך לא ברור מלשון הצעת החוק אם מדובר רק במאה הימים הראשונים, או בכלל התקופה שבה אדם מכהן כראש הממשלה במקום ראש הממשלה הנבצר.

עוד קובעת הצעת החוק, כי לא תיספר כהונה כממלא-מקום ראש הממשלה במצב שבו נבצר מראש הממשלה הקבוע לכהן בתפקידו. אך לא ברור מלשון הצעת החוק אם מדובר רק במאה הימים הראשונים

בתחילת שנת 2006, כשאהוד אולמרט נכנס ללשכת ראש הממשלה אחרי שאריאל שרון חלה ושקע בתרדמת, הוא שימש תחילה כממלא-מקום, ולאחר מאה ימים הוכרז כראש הממשלה בפועל. הצעת החוק החדשה אינה מבהירה אם גם הכהונה בפועל אינה נספרת לצורך מניין שמונה השנים.

אריאל שרון ואהוד אולמרט ב-2004 (צילום: שרון פרי/פלאש90)

ואולם, לצד כל אלה, הלקונה המרכזית בהצעת החוק נעוצה במנגנון הקבוע בחוק היסוד, לגבי ממשלה שרואים אותה כאילו התפטרה כולה, בשל התפטרותו של ראש הממשלה.

לצד כל אלה, הלקונה המרכזית בהצעת החוק נעוצה במנגנון הקבוע בחוק היסוד, לגבי ממשלה שרואים אותה כאילו התפטרה כולה, בשל התפטרותו של ראש הממשלה

ממשלה כזו, ההופכת עם התפטרותו של ראש הממשלה לממשלת-מעבר – ממשיכה לכהן בתפקידה. ראש הממשלה המתפטר ממשיך לכהן בתפקידו עד שמוקמת ממשלה חדשה, וראש ממשלה חדש תופס את מקומו.

פירוש הדבר הוא שאם ראש ממשלה יתחיל בכהונתו תוך שהוא יודע שבמהלך הקדנציה הוא ישלים שמונה שנים, הוא עשוי להמשיך ולהחזיק בכהונה עד תום שמונה השנים, להיכנס למצב שבו רואים אותו כאילו התפטר – ולהמשיך לכהן כראש הממשלה בממשלת-מעבר, למשך תקופה שאותה לא ניתן לאמוד, עד שתוקם ממשלה חדשה עם ראש ממשלה חדש.

הניסיון הישראלי בשנים 2021-2019 מלמד שזהו אינו מדע בדיוני. הצעת החוק הזו לא תוכל למנוע את הישנותו של תרחיש-נתניהו, שמרגע הפיכתו לנאשם הקדיש את עתותיו למהלכים פוליטיים מרחיקי לכת, לרבות מערכות בחירות בזו אחר זו, והכול במטרה לאפשר לו להמשיך לכהן כראש הממשלה, אפילו אם מדובר בממשלת-מעבר אינסופית.