רפורמת "סער-לוין" מציעה שינוי יסודי לא רק בהרכב הוועדה לבחירת שופטים, אלא גם בכינון חוק יסוד החקיקה, המיועד לשרטט מסגרת ברורה ונבדלת להליכי חקיקה חוקתיים.

ההצעה, שנועדה למנוע חקיקת חוקי יסוד במחטף או כתגובה ללחצים פוליטיים וקואליציוניים, מציבה בפנינו הזדמנות (נדירה) לעגן עקרונות הליכיים שיטפחו פוליטיקה חוקתית שקולה, מובחנת ורצינית.

הצעת "סער-לוין", שנועדה למנוע חקיקת חוקי יסוד במחטף או כתגובה ללחצים פוליטיים וקואליציוניים, מציבה בפנינו הזדמנות (נדירה) לעגן עקרונות הליכיים שיטפחו פוליטיקה חוקתית שקולה, מובחנת ורצינית

לפי ההצעה, ביחס לחוק-יסוד: החקיקה, מוצע לקבוע שלושה דברים מרכזיים:

1. עליונותם של חוקי היסוד, שתתבטא ביצירה ועיגון מדרג נורמטיבי בין מעשי החקיקה של הכנסת.
2. נוקשות ושריון חקיקת היסוד כך שחקיקתם או תיקונם יהיה "ברוב מיוחד", בכדי למנוע מחטף.
3. עיגון הביקורת השיפוטית על חקיקה רגילה, אך לצד זאת קביעה ולפיה לבית המשפט לא תהיה יכולת לערוך ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד, למעט חוקי יסוד הפוגעים בשוויון בבחירות שיוכלו להיפסל ברוב של שלושה רבעים משופטים בית המשפט.

לצד העובדה שהצעת חוק היסוד היא קריאת כיוון ראויה, היא איננה שונה במהותה מארבע עשרה הצעות חוק יסוד החקיקה שקדמו לה, שכן גם היא מחסירה עיגון של מגבלות שיקשו על תיקונים חוקתיים וחשוב מכך, יוכלו להגדיל את היקף ההשתתפות וההתדיינות ולפיכך לשפר את איכות הדיון החוקתי.

הצעת לוין-סער, כדומיה, מעניקות משקל עודף לפעולת האשרור (הצבעה) של החקיקה החוקתית ולאו דווקא לאופן ודרכי יצירתה, ומרמזות שהלגיטימציה של התוצר החוקתי קשורים אך ורק בשאלת התגבשותו של הרוב שהצביע.

בעיניי, ההתמקדות הנומינלית – ספירת אצבעות בלבד – משקפת את רוח התקופה ומושגים כמו "הרוב קובע", ללא התייחסות מספקת למשמעות העמוקה של ההליך עצמו. אולם, ייחודו של ההליך החוקתי, בניגוד לפוליטיקה היומיומית, טמון לא רק בהתגבשות רוב פוליטי, משמעותי ככל שיהיה, אלא בעיקר בעומק ההתדיינות, מידת ההשתתפות, איכות ההיוועצות והשיח הפתוח עם הציבור המלווה אותו. אלה, בצירוף דרישת הרוב המיוחס, הם שמעניקים לחקיקה החוקתית לא רק לגיטימציה פורמלית, אלא גם תוקף מוסרי המבדיל אותה מתהליכי חקיקה רגילים.

ההתמקדות בספירת אצבעות בלבד – משקפת את רוח התקופה ומושגים כמו "הרוב קובע", ללא התייחסות מספקת למשמעות העמוקה של ההליך עצמו. אולם, ייחוד ההליך החוקתי טמון לא רק בהתגבשות רוב פוליטי

משכך, כדי שהפוליטיקה החוקתית תהיה מובחנת מזו היומיומית ותתבסס על ערכים של שיקול דעת ואחריות ציבורית, יש לעגן מגבלות פרוצדורליות ברורות שיבטיחו כי הליך החקיקה החוקתית יתנהל באופן שקול ומעמיק. בהקשר זה אציע לאמץ שני סוגים מרכזיים של מגבלות מוסדיות בהליך החקיקה החוקתי כפי שאלה גם משתקפים מהמחקר ההשוואתי: מגבלות זמן (temporal limitations) ומגבלות דיוניות (deliberation ceilings).

1

ראשית, עיגון של מגבלות דיוניות כמו למשל: קביעת זמני התדיינות מינימליים להתדיינות חוקתית (כמו באיטליה) או קביעת מכסת דיונים מינימלית בהצעות חוקתיות (ניתן לקבוע כלל שמבחין בין הצעות של כינון לבין תיקון). מגבלה דיונית, מטבעה, עשויה לתרום להפיכת ההליך החוקתי לתהליך מעמיק, דליברטיבי שמטרתו לאפשר שיח ושיג. יתרה מכך, מגבלה זו יכולה לסייע להבחין בין כינון חוקי יסוד לבין תיקונם או בין הפוליטיקה היומיומית לבין זו החוקתית. שכן, אלה עשויות להוסיף רובד חיוני של התאמה בין סוג ההצעה לבין מורכבותה וחשיבותה. עיגון מגבלות כאלה יתרום להעלאת הרף הנורמטיבי של הדיון החוקתי בישראל, וימנע מצב שבו הוא הופך לכלי פוליטי-קואליציוני.

2

שנית, מגבלות טמפורליות. יש להטמיע גם מגבלות זמן כמו למשל: כללי "צינון" שימנעו חקיקה חוקתית מיידית לאחר תיקון קודם. תקופה זו תאפשר עיכול ובחינה מעמיקה של השלכות השינויים, ותמנע חקיקה פזיזה. בנוסף, אפשר, וראוי בעיני, לאמץ חובת קוורום (מניין חוקי) להשתתפות בדיונים חוקתיים, ולא רק במעמד ההצבעה, תחזק את תחושת הלגיטימיות הציבורית ואת רמת המחויבות של נבחרי הציבור להליך (חובה שקיימת במרבית הדמוקרטיות המערביות).

כדי שהפוליטיקה החוקתית תובחן מזו היומיומית ותתבסס על ערכים של שיקול דעת ואחריות ציבורית, יש לעגן מגבלות פרוצדורליות ברורות שיבטיחו ניהול שקול ומעמיק של הליך החקיקה החוקתית

קצרה היריעה, אך דוגמאות למגבלות אלה אפשר למצוא במשפט ההשוואתי שכן, מדינות רבות כבר הכירו בחשיבות המגבלות הדיוניות והטמפורליות. באוסטריה, למשל, נדרש מניין חוקי של לפחות מחצית מחברי הבית התחתון כדי לקיים הצבעה על תיקון חוקתי. בבלגיה, ישנה חובת נוכחות של שני שלישים מחברי הפרלמנט בעת ההצבעה. ובפינלנד, החוקה מחייבת השהיית תיקונים חוקתיים עד לישיבת הפרלמנט החדש שנבחר לאחר בחירות.

הסדרים אלו משקפים את התפיסה שלפיה יש לאפשר שיח ממושך ומושכל לפני קבלת החלטות חוקתיות הרות גורל. אין זה מקרה שהליכי כינון ותיקון חוקתיים נוקשים יותר מהליכי חקיקה רגילים; הם כוללים עיגון של כללים מוסדיים והליכיים מחמירים יותר, מתוך הבנה שהמשמעות וההשלכות של חקיקה חוקתית מחייבות תהליך מעמיק, שקול ואחראי יותר.

ההצעה אכן מסמנת צעד בכיוון חוקתי חיובי, אך בנוסחה הנוכחי היא מתמקדת בעיקר בתוצאה הסופית, תוך הזנחה כמעט מוחלטת של רובד ההתדיינות והדיון. מדובר בהחמצה משמעותית, שכן הלגיטימציה של החקיקה החוקתית אינה תלויה רק בתוכן או בחשיבות התיקון, אלא, ובעיקר, באופי ההשתתפות ובמידת המעורבות של נבחרי הציבור, האזרחים והמומחים בתהליך כולו.

עם זאת, ייתכן שבמציאות הפוליטית הנוכחית, הטמעת מגבלות דיוניות וטמפורליות בהליכי החקיקה החוקתיים תיראה כיעד שאפתני ואף בלתי ניתן להשגה. אולם, גם אם ההצעה נראית כעת כחלום רחוק, יש לשאוף אליה מתוך הבנה שערכי השתתפות ושיקול דעת הם הבסיס לפוליטיקה חוקתית אחראית.

מדובר בהחמצה משמעותית, שכן הלגיטימציה של החקיקה החוקתית אינה תלויה רק בתוכן או בחשיבות התיקון, אלא, ובעיקר, באופי ההשתתפות ובמידת מעורבות נבחרי הציבור, האזרחים והמומחים בתהליך כולו

על כן, אם נבחר לנצל את ההזדמנות הנוכחית ולהטמיע מגבלות דיוניות וטמפורליות בהליכי החקיקה החוקתיים, נוכל ליצור הבחנה משמעותית ומהותית בין הפוליטיקה היומיומית לבין זו החוקתית, או לכל הפחות להסיט את הספינה לכיוון זה. ההליך החוקתי יוכל להפוך לא רק לשקול ומעמיק יותר, אלא גם למבוסס על ערכי שיתוף ואחריות ציבורית. זהו צעד מתבקש – ומהותי – לשיפור איכות התהליך החוקתי ולחיזוק יסודות הדמוקרטיה הישראלית.

גונן אילן הוא עו״ד ודוקטורנט למשפטים (PhD) באוניברסיטת בר אילן בתחומי תורת חקיקה ודיני חקיקה.