קרן פיצויי המלחמה קיבלה הפרשה של 0% במשך שנתיים

שיעור ההפרשה לקרן הפיצויים עמד על 0% בשנתיים שקדמו למלחמה

ב-30 בספטמבר 2023 עמדה יתרת הקרן על כ-17.7 מיליארד ש"ח. עד סוף 2024 שולמו ממנה כ-17 מיליארד ש"ח. ההמלצות לתקן את מנגנון הפיצויים ניתנו ב-2017 ולא יושמו. 3.1 מיליארד ש"ח שולמו למי שלא היה זכאי להם, והטיפול בערר נמשך בממוצע 851 ימים.

בינואר 2026 פרסם מבקר המדינה דוח מיוחד על ההיערכות והפעילות של רשות המיסים לפיצוי בגין נזקי מלחמה. לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, אחוז מוגדר מהכנסות המדינה ממס רכישה מופרש לקרן ייעודית שממנה משולמים פיצויים בגין נזקי מלחמה.

שיעור ההפרשה נקבע ב-1991 על 25% והשתנה מאז לא מעט: בשנים 2018 עד 2020 הוא עמד על 0%, ב-2021 על 25%, ובשנים 2022 ו-2023 שוב על 0%. ב-30 בספטמבר 2023, שבוע לפני פרוץ המלחמה, עמדה יתרת הקרן על כ-17.7 מיליארד ש"ח. עד סוף דצמבר 2024 שולמו ממנה כ-17 מיליארד ש"ח.

רק ב-7 במרץ 2024, באמצע המלחמה, נקבע בהוראת שעה שהשיעור יעמוד על 80% ב-2024 ועל 100% ב-2025.

מה היה היקף התביעות, ואיך הוא נראה מול העבר?

הביקורת נערכה בחודשים פברואר עד דצמבר 2024, בעיקרה ברשות המיסים ובמשרד האוצר. הנתונים שהיא מציגה ממחישים את סדר הגודל.

בשבעת סבבי הלחימה שבין מלחמת לבנון השנייה ב-2006 לבין מבצע "מגן וחץ" ב-2023 הוגשו בסך הכול 55,996 תביעות בגין נזקים ישירים, ושולמו בגינן כ-1.7 מיליארד ש"ח; בגין נזקים עקיפים הוגשו 196,972 תביעות ושולמו כ-4.8 מיליארד ש"ח.

במלחמת חרבות ברזל, מאוקטובר 2023 ועד סוף דצמבר 2024, הוגשו כ-59,000 תביעות בגין נזקים ישירים ושולמו כ-1.9 מיליארד ש"ח. עד סוף אוקטובר 2024 הוגשו כ-525,000 תביעות בגין נזקים עקיפים ושולמו כ-15.1 מיליארד ש"ח.

כלומר, בשנה ורבע הוגשו יותר תביעות נזק עקיף מאשר ב-18 השנים שקדמו למלחמה – פי שניים וחצי.

חשוב לציין שהיקף כזה לא היה בגדר הפתעה. בדוח ועדת משנה שהוגש לרשות המיסים בשנת 2017 הוצגו אומדנים לפי תרחישי ייחוס, ולפיהם בלחימה כוללת בצפון ובדרום עלול היקף הנזקים העקיפים להגיע ליותר מ-70 מיליארד ש"ח, בגין תביעות של יותר מחצי מיליון ניזוקים.

מדוע חולפים חודשים עד שאפשר בכלל להגיש תביעה?

כאן נמצא הליקוי המבני. החוק מסדיר פיצוי בגין נזק עקיף רק ליישובי ספר. כדי לפצות עסקים במקומות אחרים, המדינה נדרשת בכל פעם מחדש להליך חקיקה. משנת 2006 ועד פרוץ המלחמה נקבעו 12 הוראות שעה לסבבי לחימה; במהלך מלחמת חרבות ברזל נקבעו 22 הוראות שעה נוספות.

התוצאה מדידה. לפי חישוב המבקר, חלפו בממוצע כ-57 ימים בין המועד שבו נגרם הנזק העקיף לבין כניסת הוראות החוק לתוקף, ובמרבית התקופות אף יותר מכך. במסלול מחזורים לתקופת מרץ–אפריל 2024 חלפו 92 ימים. ורק אחרי כניסת החוק לתוקף יכלה רשות המיסים להתאים את מערכת התביעות, כך שבפועל לא ניתן היה להגיש תביעה גם באותו מועד.

באותם חודשים ירדו הכנסות העסקים ביישובים המפונים בדרום בשיעור של עד כ-40%, וחזרו לרמתן שערב המלחמה רק בפברואר 2024. הכנסות העסקים ביישובים המפונים בצפון ירדו בשיעור של עד כ-25%, ונכון למרץ 2024 טרם חזרו לרמתן. התוצר המקומי הגולמי ירד מפרוץ המלחמה ועד תום 2023 ב-5.6%, והתוצר העסקי ב-9.8%.

קרן הפיצויים עצמה מסרה למבקר כי חסרות הוראות חוק בעלות תוקף קבוע, וכי מרבית הזמן שחולף מאירוע הנזק ועד לקבלת הפיצוי נובע מהצורך להסדיר את הליכי החקיקה תוך כדי מצב החירום.

רשות המיסים השיבה כי חקיקה קבועה "אינה בהכרח המתווה המתאים", וכי יש לבחון הכנת ארגז כלים שיעלה לכנסת בזמן מלחמה. תשובת המבקר: ארגז כלים כזה יהווה רק בסיס לדיונים, ויחייב קיום דיונים בכל סבב עתידי.

כמה כסף שולם למי שלא היה זכאי לו?

מאחר שהמדינה ביקשה לשלם מהר, נקבע מנגנון מקדמות: אם לא התקבלה החלטה בתוך 21 ימים, משולמת מקדמה של 60% מהסכום הנדרש. התוצאה היא ש-48% מכלל הפיצויים בגין נזקים עקיפים – כ-7.2 מיליארד ש"ח – שולמו כמקדמות לפני שהתקבלה החלטה כלשהי בעניין הזכאות.

מתוך המקדמות ששולמו במלחמה, לפחות 1.5 מיליארד ש"ח, כ-21%, התבררו כתשלומי יתר. עד אוקטובר 2024 הושבו מהם כ-250 מיליון ש"ח בלבד – 17%. יתרת החוב, 1.25 מיליארד ש"ח, טרם נגבתה.

התופעה אינה חדשה. במבצע "צוק איתן" שולמו מקדמות בסך כ-398 מיליון ש"ח, ומהן כ-220 מיליון – 55% – שולמו בעודף. בתקופת מגפת הקורונה שולמו מענקים בסך כ-15.2 מיליארד ש"ח, מהם 1.38 מיליארד ביתר; 634 מיליון, 46%, טרם הוחזרו. במבצע "שומר החומות" 71% מהתשלומים העודפים טרם הוחזרו.

בסך הכול טרם נגבו כ-655 מיליון ש"ח ממשבר הקורונה וממבצע "שומר החומות", חלקם ארבע שנים לאחר ששולמו. סך התשלומים העודפים בכל האירועים: כ-3.1 מיליארד ש"ח.

נדרש כאן דיוק שאינו מיטיב עם אף צד: חלק מהתשלומים העודפים נובעים מהתנהלות התובעים עצמם, ולא מכשל של המדינה. בבדיקה שערכה רשות המיסים בתביעות ממבצע "צוק איתן" נמצאו "הצגה מופרזת של נזקים" ו"הסטת מחזורים". באותם תיקים שבהם שולמו סכומי יתר, התובעים דרשו מלכתחילה כ-2.2 מיליארד ש"ח, ורשות המיסים קבעה שכ-68% מהסכומים נדרשו שלא על פי הדין.

מדוע לא הופעל מנגנון החסימה שקיים במערכת?

מערכת התביעות סורקת אוטומטית כל תביעה ומאתרת "סימנים מחשידים". תביעה שנמצאו בה סימנים כאלה מועברת לבדיקת חוליית ביקורת. תביעה שלא נמצאו בה סימנים משולמת אוטומטית, ללא בחינה של גורם אנושי.

הנתונים מלמדים שהמנגנון מזהה נכון. ב-17% מהתביעות נמצאו סימנים מחשידים, והן היוו 55% מסך התשלומים – 8.2 מיליארד ש"ח, בממוצע 90,000 ש"ח לתביעה. ב-33% מהתביעות שנבדקו לאחר שנמצאו בהן סימנים אכן נוצרו חובות בגין תשלומי יתר.

אלא שהמנגנון לא הופעל. הדוח קובע שניתן להגדיר במערכת חסימה אוטומטית של תשלומי מקדמות בתביעות שבהן נמצא סימן מחשיד מסוים, אולם "הקרן לא בחנה את היישום של אפשרות זו, וממילא אף סמ"ח לא הוגדר ככזה".

חסימה ידנית בוצעה רק בכ-8,000 מתוך 92,000 תביעות שנמצאו בהן סימנים. יתרה מזו, בשל ריבוי התביעות ומחסור בכוח אדם החליטה הקרן לשלם תשלומים סופיים ב-53,000 תביעות בהיקף כ-861 מיליון ש"ח בלי שבוצעה בהן ביקורת כלל, אף שנמצאו בהן סימנים מחשידים.

אילו המלצות ניתנו ב-2017, ומה עלה בגורלן?

בשנת 2015 מונתה ועדה בראשות מנהל רשות המיסים דאז לבחינת יישום חוק קרן הפיצויים. בשנת 2017 הגישו ועדות המשנה את המלצותיהן. להלן מצב היישום, נכון לסיום הביקורת בדצמבר 2024.

מערכת שליטה ובקרה. הומלץ ב-2017 לרכוש מערכת שתאפשר ניהול צוותי השטח וקבלת עדכונים על מיקום נפילת טילים. ועדת המכרזים אישרה את הפיתוח ב-2018, עלותו נאמדה בכ-8.9 מיליון ש"ח, ומנהל רשות המיסים אישר את המימון בינואר 2022. עד דצמבר 2024 לא הוצאה הזמנת עבודה, לא נחתם הסכם, והמערכת לא פותחה.

במרץ 2022 כתב מנהל הפרויקט כי יש לקדם את הטיפול "מהר ככל שניתן מאחר שאנו חיים על זמן שאול". התוצאה: מנהלי המוקדים תכננו את עבודת צוותי השטח ברשימות ידניות המתבססות על פרסומים בתקשורת ודיווחי אזרחים, וצוותי השטח מילאו טופסי תביעה ידניים.

מכרז שירותי מלונאות לדיור חלופי לדיירים שבתיהם אינם ראויים למגורים: הומלץ ב-2017, לא פורסם.

מכרז לזגגות רכב. הומלץ ב-2017, טיוטה הוכנה ב-2021 ולא קודמה. במלחמה הוגשו כ-19,000 תביעות בגין נזקים לכלי רכב ושולמו כ-364 מיליון ש"ח.

נוהל משותף עם משרד השיכון לשיקום נזקים כבדים למבנים ולתשתיות: הומלץ ב-2017, לא נקבע עד סיום הביקורת. הרשות מסרה כי ביולי 2025 פורסם נוהל משותף.

כפיפות ארגונית. בכלל מוקדי הנזק הישיר בארץ עובדים דרך קבע כ-10 עובדים. במלחמה גויסו זמנית כ-250 עובדים מיחידות אחרות וכ-40 במיקור חוץ. העובדים הקבועים היו כפופים מקצועית לקרן הפיצויים ומנהלית ליחידות אחרות, ולפי הדוח היו מקרים שבהם קיבלו הוראות סותרות. ההמלצה להעבירם לכפיפות מלאה ניתנה ב-2017; היא מומשה במלואה, לפי תשובת הרשות, רק ביוני 2025.

מה קורה למי שמערער על ההחלטה?

מי שאינו מסכים להחלטת הקרן רשאי להגיש ערר לוועדת ערר. לפי הודעת משרד מבקר המדינה על פרסום הדוח, הטיפול בעררים שהוגשו לוועדות הערר של קרן הפיצויים נמשך בממוצע 851 ימים – יותר משנתיים.

בעניין קרוב, באשר למענקי ההתארגנות בגין נזקים שנגרמו מכך שבתים עמדו ריקים יותר משנה, נקבעה החלטת ממשלה רק בינואר 2025 – כשנה וארבעה חודשים לאחר תחילת הפינוי. חלון ההגשה נקבע מ-1 בפברואר עד 31 במרץ 2025, אך רשות המיסים פרסמה את הנוהל רק ב-2 במרץ. עד סיום הביקורת הוגשו 10 תביעות בלבד, ושבע מהן נמשכו.

מה קרה לביטוח שהמדינה מציעה ואיש אינו מכיר?

התקנות קובעות תקרות פיצוי בגין חפצים ביתיים. מי שרכושו שווה יותר יכול לרכוש ביטוח רשות שיאפשר לו פיצוי מעבר לתקרה. בשנים 2019 עד 2023 רכשו את הביטוח בין 22 ל-73 בתי אב בשנה. ערב המלחמה היו 31 מבוטחים בכל המדינה.

הפעולות שנקטה רשות המיסים לפרסום הזכות בין 2019 לאוקטובר 2023 הסתכמו בשני פרסומים ברשתות החברתיות. רק במרץ 2024, כחמישה חודשים לאחר פרוץ המלחמה, נערך מסע פרסום בערוצי התקשורת שנמשך כשבועיים. בעקבותיו עלה מספר המבוטחים ל-3,090, ו-48% מהם רכשו את הביטוח באפריל 2024. המבקר העיר על היעדר היידוע כבר בדוח משנת 1997, ושוב בדוח משנת 2012.

מה כן פעל כשורה?

תיאור מדויק מחייב לציין גם זאת. יותר משליש מהתביעות בגין נזק ישיר הוגשו לאחר שצוותי השטח הגיעו לאתר הנזק ביוזמתם, בלי שבעל הנכס פנה כלל לקרן. המבקר מציין זאת לחיוב, ומוסיף שבסיורים שערך ביישובים שנפגעו ציינו התושבים וראשי הרשויות לשבח את המענים ואת השירות שנתנו נציגי קרן הפיצויים.

רשות המיסים אף מסרה שחלק מההמלצות יושמו לאחר סיום הביקורת: הכפיפות הארגונית הוסדרה ביוני 2025, נוהל בין-משרדי לדיור חלופי פורסם ביוני 2025, ונוהל משותף עם משרד השיכון פורסם ביולי 2025. כלומר, התיקון החל – אך שמונה שנים אחרי שהומלץ עליו, ואחרי המלחמה שבה נדרש.

סיכום

שיעור ההפרשה לקרן הפיצויים עמד על 0% בשנתיים שקדמו למלחמה, ובתוך שנה ורבע שולמה כמעט מלוא יתרתה. ההמלצות לתקן את המנגנון ניתנו ב-2017 ולא יושמו עד תום הביקורת בדצמבר 2024.

בהיעדר חקיקה קבועה נדרשו 34 הוראות שעה, ובממוצע חלפו כ-57 ימים עד שעסק שנפגע ידע בכלל על מה הוא רשאי לתבוע. מנגנון החסימה שקיים במערכת לא נבחן מעולם, 3.1 מיליארד ש"ח שולמו למי שלא היה זכאי להם, ורובם טרם נגבו. הטיפול בערר נמשך בממוצע 851 ימים.

אלה אינם כשלים שהתגלו בדיעבד. הם תועדו מראש, ועל חלקם התריע המבקר כבר ב-1997.

שלוש שאלות לבוחר ערב הבחירות:

• כאשר קרן ייעודית שנועדה לממן פיצויי מלחמה קיבלה הפרשה של 0% בשנתיים שקדמו למלחמה, מי מהמתמודדים מוכן להסביר מה מנחה את קביעת השיעור בפועל, ומי מציע מנגנון שיקבע אותו מראש ולא בדיעבד?
• כאשר עסק שנפגע נדרש להמתין בממוצע כ-57 ימים רק כדי לדעת על מה הוא רשאי לתבוע, ואחר כך עד שנתיים אם ערער – מי מהמתמודדים מתחייב לקדם חקיקה קבועה שתייתר את הצורך בהליך חקיקה חדש בכל סבב לחימה?
• כאשר מנגנון בקרה שהיה קיים במערכת לא הופעל, וכתוצאה מכך יצאו מקופת המדינה מיליארדים שלא הוחזרו – מי מהמתמודדים מציב יעד מדיד לגביית החוב הזה ולוח זמנים להפעלת הבקרה?

מקורות

אבי בן הר הוא טכנולוג בהכשרתו, ויזואליסט בנשמתו. ציוני אופטימיסט וחוקר עולמות שלא מפסיק לתהות. "פשטות היא התחכום העילאי" - לאונרדו דה וינצ'י.