הממשלה הפקידה את שירות המדינה בידי ממלאי מקום זמניים

נציב שירות המדינה אינו תפקיד מוכר לציבור הרחב, אך הוא אחד המשפיעים ביותר בשירות הציבורי: הוא קובע תנאי עבודה של עובדי מדינה, אחראי לגיוס, לקידום ולפיטורים, ובעיקר – הוא עומד בראש ועדת המינויים הבוחנת את מרבית המינויים הבכירים בשירות המדינה.

באוקטובר 2024 קיבלה הממשלה החלטה על מינוי הנציב, בניגוד לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה. לפי ההחלטה, ראש הממשלה ינקוב בשמו של מועמד יחיד, ויגיש אותו לוועדת מינויים מיוחדת שחבריה הם נציגי הציבור שהממשלה מינתה, בראשות שופט שהממשלה תמנה.

זהו הרקע למאבק משפטי שנמשך שנתיים, שבמהלכן שימשו בתפקיד החשוב הזה שני ממלאי מקום במקום נציב קבוע – אחד מהם חשוד בפלילים. בסופו של דבר נותרה ההכרעה בידי הדרג הפוליטי, שמינה את הנציב הנוכחי – דורון חיים כהן. 

למה זה חשוב מי ממנה את נציב שירות המדינה?

תפקיד נציב שירות המדינה חשוב כיוון שהוא משליך על אלפי מינויים של בעלי תפקידים אחרים בשירות הממשלתי. הוא אינו עומד בפני עצמו. הנציב עומד בראש ועדת המינויים הבוחנת את מרבית המינויים הבכירים בשירות המדינה – ולכן מי שקובע את זהות הנציב משפיע בעקיפין על שרשרת שלמה של מינויים אחרים.

נציב שירות המדינה דורון כהן (צילום: ניר סלקמן)

הבטחת מינוי עצמאי ומקצועי לתפקיד, לפי אותו ניתוח, הייתה מוציאה את מערך הכוחות בוועדה משליטה מלאה של הדרג הפוליטי בממשלה.

כלומר, זו אינה מחלוקת על משרה אחת, אלא על מי מחזיק בברז שדרכו עוברים מינויי הבכירים. הליך תחרותי מפחית את השליטה הפוליטית הישירה ומאפשר למי שנבחר עצמאות מול מי שמינה אותו; מינוי ישיר עושה את ההפך. ההכרעה בשאלת ההליך היא למעשה הכרעה בשאלת העצמאות.

מה שינתה הממשלה בנוגע לאופן מינוי נציב שירות המדינה?

ב-2018 החליטה הממשלה כי אופן מינויו של הנציב הבא ייקבע בנוהל שתגבש היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה. במאי 2024 גיבשו בהרב מיארה והיועצת המשפטית של משרד רה"מ, שלומית פרגו, את עמדתן: המינוי צריך להיעשות בוועדת איתור בראשות שופט בדימוס של בית המשפט העליון.

הנימוק שהוצג בחוות דעת היועצות המשפטיות היה מהותי: "מאפייניו הייחודיים של תפקיד הנציב, חובתו לפעול בממלכתיות והשפעתו העמוקה על דמותו של שירות המדינה".

ראש הממשלה בנימין נתניהו וראש המטה למלחמה בפשיעה בחברה הערבית רואי כחלון בישיבה של ועדת המשנה לקידום המאבק בפשיעה בחברה הערבית במשרד ראש הממשלה בירושלים, 29 במאי 2025 (צילום: מעין טואף, לע"מ)

בחוות הדעת נכתב גם כי "מינוי לתפקיד שלא על פי הכישורים המקצועיים הטובים ביותר הוא 'מרשם בדוק לממשל לא אפקטיבי'", וכי "מינויים בלתי ראויים יוצרים אפקט רוחבי".

בישיבת ממשלה ביוני 2024 הוצע להקים ועדת איתור כזו. אבל ההצעה נדחתה, ולפי התיעוד מהישיבה ללא נימוק מהותי – מלבד הטענה שהליך ועדת איתור "ארוך ומיותר", ו"חזקה על ראש הממשלה שיציע מועמד מתאים לתפקיד בכיר זה".

ארבעה חודשים לאחר מכן קבעה הממשלה מנגנון אחר, שבו ראש הממשלה נוקב במועמד יחיד, שנבחן ומאושר בידי ועדה שכל חבריה מונו בידי הממשלה. 

במאי השנה מינתה הממשלה את דורון חיים כהן לנציב שירות המדינה לפי שיטת המינוי החדשה-ישנה, אחרי שנתיים בהן לא היה נציב מדינה קבוע, אלא רק ממלא מקום.

היועמ"שיות לא דרשו שרה"מ והשרים יוותרו על הסמכות למנות את הנציב, אלא שהמועמד יעבור סינון תחרותי לפני שהממשלה מפעילה את סמכותה.

היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה בדיון ועדת הכנסת, 8 ביוני 2026 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

במאי 2025 פסק בג"ץ כי מינוי נציב שירות המדינה מותנה בעיגון מנגנון מינוי קבוע שיהיה מבוסס על הליך תחרותי, וביטל את החלטות הממשלה שקבעו מנגנון מינוי חד-פעמי שאינו תחרותי.

הממשלה ביקשה דיון נוסף. בדיון נהפכה הפסיקה הקודמת, ונקבע כי ההליך כפי שהיה מקובל בעבר הוא תקין. 

כלומר, המעגל נסגר: החלטה שהתקבלה נגד עמדת הייעוץ המשפטי בוטלה בבית המשפט, והוחזרה לתוקף לאחר בקשת הממשלה לדיון נוסף. השליטה על אופן המינוי נותרה בידי הדרג הפוליטי.

מי היה נציב שירות המדינה בפועל בזמן המאבק על המינוי?

התפקיד לא עומד ריק, אלא אויש במילוי מקום – וזו בעיה בפני עצמה. במשך כשנתיים מילאו את התפקיד ממלאי מקום זמניים. מינואר עד מאי אשתקד שימש בתפקיד מ"מ רואי כחלון, החשוד בפלילים. כחלון נחקר באזהרה בחשד לעבירות טוהר מידות, ובכללן, לפי החשד, תצהיר כוזב בנוגע לניסיונו הניהולי שהגיש במועמדות שלו לתפקיד קודם.

דרורית שטיינמץ לצד יוסי שלי בכנסת, 22 בפברואר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

נתניהו והממשלה שאפו להפוך את המינוי של כחלון לקבוע; בהרב-מיארה התנגדה לכך בחריפות, בגלל החשדות הפליליים נגדו, הקשורים ישירות לתחום תפקידו. נתניהו התעקש. התנועה לאיכות השלטון עתרה נגד המינוי לבג"ץ, וזה קבע – בהסכמה עם הממשלה – שהמינוי יוגבל בזמן ובסמכויותיו. בין השאר, נאסר על כחלון להשתתף בדיונים שהתקיימו באותו זמן על מינוי הרמטכ"ל.

במאי חזר הנציב הקודם, דניאל הרשקוביץ', לתפקיד כממלא מקום זמני, בו שימש כשנה, עד למינוי הנציב הקבוע הנוכחי, דורון כהן.

לפי המכון הישראלי לדמוקרטיה, "העובדה שבתפקיד נציב שירות המדינה שימש ממלא מקום היא תופעה לא רצויה, שבין היתר פוגעת בקידום תהליכים בשירות המדינה". לפי סקירת המכון, הסיבות לעיכוב בן השנתיים במינוי הנציב היו: "אי-סדרים בהקמת ועדת המינויים, עיכוב בהצגת שמות המועמדים בידי ראש הממשלה, ופרשת המינוי הלקוי של כחלון".

האם תופעת מינוי ממלאי מקום נפוצה בשירות הציבורי?

במהלך כהונתה של הממשלה הנוכחית עשרות תפקידים בכירים נותרו במשך תקופות ארוכות לא מאוישים ובמקומם עמד ממלא מקום. 

ממלא מקום ועדת הבחירות המרכזית דין ליבנה בדין של ועדת הכנסת. 1 ביוני 2026 (צילום: דני שם טוב – דוברות הכנסת)

בארבע השנים האחרונות, שימשו, בין השאר, ממלאי מקום זמניים בתפקידי מנכ"ל משרד ראש הממשלה; ראש המל"ל; מנהל רשות האוכלוסין וההגירה; מנכ"ל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית; מנכ"ל הביטוח הלאומי; מנהל רשות החברות הממשלתיות; מנהל ועדת הבחירות המרכזית; מפכ"ל המשטרה;

היועץ המשפטי למשרד רה"מ; היועץ המשפטי למשרד האוצר; ראש אגף התקציבים באוצר; ראש מערך ההסברה הלאומי; מנהל רשות מקרקעי ישראל ועוד ועוד. בחלק מהתפקידים הללו עדיין לא בוצע מינוי קבוע. ברוב המקרים, הסיבה לוואקום הייתה התעקשותו של הדרג הפוליטי על מינויים של מקורבים לנתניהו ולשרים, שלא עמדו בדרישות המקצועיות או נפסלו בידי ועדות איתור.  

במכון הישראלי לדמוקרטיה מציינים כי לממלאי מקום "אין את מלוא הסמכויות והלגיטימיות להובלת הארגונים".

דוח מבקר המדינה על מינוי עובדים בכירים הצביע על חשש דומה: לפחות בשני מקרים נקבע כי ההחלטות הובאו לוועדות האיתור המקצועיות לאחר שכבר "התבשלו" – כלומר הוועדות נדרשו לשמש חותמת גומי.

ד"ר יפעת בן-חי שגב בבית המשפט המחוזי בירושלים, 13 בדצמבר 2022 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

אחת הדוגמאות הרבות לכך היא ברשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו. ד"ר יפעת בן חי שגב, שמונתה לעמוד בראש מועצת הרשות, לא תוכל למלא את תפקידה במשך שלושה עד שישה חודשים בשל ניגוד עניינים שבו היא נמצאת – וזאת בזמן שעל שולחן הרשות מונחת ההחלטה על אישור העברת הבעלות בערוץ 13.

המינוי בוצע, אך התפקיד נותר בפועל בלתי מאויש בדיוק בתקופה שבה נדרשת הכרעה משמעותית. זהו אותו דפוס שמופיע בנציבות ובמשטרה.

שאלות לסיכום: בישיבת הממשלה מיוני 2024 נדחתה ההצעה להקים ועדת איתור לנציבות שירות המדינה בנימוק ש"חזקה על ראש הממשלה שיציע מועמד מתאים". מהו הנימוק המקצועי שעמד מאחורי הדחייה?

אם העיכוב במינויים קודמים נבע בין השאר מאי-הצגת שמות בידי ראש הממשלה, כמה זמן נמשך כל עיכוב ומי נשא בעלותו?

נציב שירות המדינה עומד בראש הוועדה הבוחנת את מרבית המינויים הבכירים. מי בוחן אותם בתקופות שבהן התפקיד מאויש במילוי מקום?

אבי בן הר הוא טכנולוג בהכשרתו, ויזואליסט בנשמתו. ציוני אופטימיסט וחוקר עולמות שלא מפסיק לתהות. "פשטות היא התחכום העילאי" - לאונרדו דה וינצ'י.