הכנסת היוצאת הוזילה את מוסד חוקי היסוד לחלוטין

בישראל אין חוקה כתובה. יש חוקי יסוד, שאמורים לשמש שלד למדינה. בתי המשפט מייחסים לחוקי היסוד עדיפות על פני חוקים רגילים ומחשיבים את התוכן שלהם ל"חוקתי".

אבל בניגוד לכל חוקה בעולם הדמוקרטי, כדי לתקן חוק יסוד, לבטלו או לחוקק חוק יסוד חדש, מספיק רוב רגיל בכנסת – אותו רוב שכל קואליציה עשויה להשיג. לעומת זאת, כדי לבטל חלק מחוקי היסוד, יש צורך ברוב מיוחס של 80 חברי כנסת. 

הכנסת ה-25, שכהונתה הסתיימה ביולי לקראת הבחירות, ניצלה את היכולת להעביר חוקי יסוד בקלות בהיקף חריג. בכנסת היוצאת עלו לא פחות מ-80 הצעות לחוקי יסוד חדשים והצעות לתיקון חוקי יסוד קיימים. מדובר בעלייה חדה מאוד במספר ההצעות לחוקי יסוד, שעמד בכנסות קודמות על כ-30 לעשור.

אחדות מההצעות לחקיקה ולתיקון של חוקי יסוד הועברו בכנסת ה-25 בכל שלבי החקיקה תוך שבועות ספורים.

מה הפרוצדורה להעברת חוק יסוד בכנסת?

ב-1950 החליטה הכנסת הראשונה ("החלטת הררי"), לוותר על ניסוח חוקה אחת ולבנות אותה בהדרגה: "פרקים פרקים", כשכל פרק מהווה חוק יסוד בפני עצמו, וכולם יחד יתאגדו בבוא היום לחוקת המדינה. הכנסת לא קבעה באותה החלטה מנגנון מיוחד לחקיקת ה"פרקים" האלה בחוקה ולהגנה עליהם. 

ח"כ יעקב אשר מגיב במהלך דיון והצבעה במליאת הכנסת על הצעת חוק לפיצול סמכויותיו ותפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה בין שני בעלי תפקידים נפרדים, ירושלים. 15 ביולי 2026 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

בכל דמוקרטיה, לתיקון החוקה נדרש רוב מיוחד: שני שלישים, אישור בשני בתי פרלמנט, משאל עם, או שילוב כזה או אחר של דרישות מחמירות. בישראל אין כל דרישה כזאת: כדי להעביר חוק יסוד חדש, נדרש רוב רגיל בלבד כמו להעברה של הצעת חוק רגילה (רוב רגיל יכול גם לכלול רק 10 ח"כים, לדוגמה, אם רק 19 ח"כים נמצאים בהצבעה).

יש חוקי יסוד שלתיקונם נדרש רוב מיוחס של 61 או 80 ח"כים, אך את חלקם ניתן לתקן ברוב רגיל.

חוק יסוד עובר בשלוש קריאות באותו הליך של חוק רגיל, בלי שנדרשת תוספת זמן. ד"ר עמיר פוקס, חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, כתב ב-2021 שהכנסת "מתקנת את חוקי היסוד בסיטונות – כ-30 תיקונים בכל עשור מאז שנות ה-90", מספר ש"אינו מתקרב לסביר בהשוואה לתיקונים חוקתיים בעולם". מאז, בתקופת כהונת הכנסת הנוכחית, קצב תיקון חוקי היסוד גדל בהרבה.

האם ריבוי הצעות חוקי היסוד פוגע בדמוקרטיה? 

המכון לדמוקרטיה פרסם ביולי השנה סקירה לסיכום כהונת הכנסת ה-25, ובה בדק כמה מהצעות החוק שהוגשו בה נועדו לפגוע בדמוקרטיה. לפי הסקירה, הוגשו במהלך ארבע שנות כהונתה 263 הצעות חוק שסווגו כ"פוגעות או עלולות לפגוע במוסדות, ערכים וזכויות דמוקרטיים". 28 מהן אושרו.

שר הביטחון ישראל כ"ץ, שרי ממשלה וחברי כנסת משתתפים בישיבת המליאה ובהצבעה על הצעת חוק להקפאת מעצרים של משתמטי גיוס חרדים, באולם מליאת הכנסת בירושלים. 14 ביולי 2026 (צילום: חיים גולדברג/פלאש90)

מתוך כלל ההצעות, 51 – קרוב לחמישית – היו הצעות לחוקי יסוד חדשים או תיקונים לחוקי יסוד קיימים. שיעור כזה, כתב המכון, "מעיד על שחיקה מתמשכת במעמדם הנורמטיבי של חוקי היסוד" ו"עלול להמחיש את הניסיון השיטתי של הקואליציה לעשות שימוש במנגנון החוקתי כדי לייצר שינויים מבניים ומשטריים יסודיים".

אילו תיקונים לחוקי יסוד עברו בכנסת הכי מהר?

לפי סיכום שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה לפעילות הכנסת ה-25, בשנתה הראשונה של הכנסת היוצאת בלבד עברו חמישה תיקונים לחוקי יסוד את כל הליך החקיקה תוך שבועיים עד חודש כל אחד: ביטול עילת הסבירות בחוק יסוד: השפיטה; הרחבת ה"חוק הנורווגי" בחוק יסוד: הכנסת; "חוק דרעי", שהגדיל את מספר משרדי הממשלה שאדם אחד יכול לכהן בהם וריכך את כללי הפסילה על קלון; "חוק הנבצרות", שהקשה על הכרזת אי-כשירות ראש ממשלה; ותיקון לחוק יסוד: משק המדינה.

שתיים מהצעות החוק היו הצעות חוק פרטיות של ח"כים מהקואליציה ולא הצעות חוק ממשלתיות, אף שהממשלה עמדה מאחוריהן ותמכה בהן. הצעות חוק פרטיות מקבלות פטור מחובת ההנחה – תקופת ההמתנה של 45 יום שנועדה לאפשר לציבור ולממשלה לגבש עמדה לפני ההצבעה. המכון כתב על כך: "הליך חקיקה מזורז ביותר עבור חוקי יסוד, המלמד על היעדר דיון מעמיק בחקיקה ובהשלכותיה".

מי עמד מאחורי התיקונים המהירים בחוקי יסוד?

בינואר 2023, ימים ספורים אחרי השבעת הממשלה, הציג שר המשפטים יריב לוין יוזמה ל"רפורמה" במערכת המשפט – ההפיכה המשטרית. מטרת ה"רפורמה" הייתה לחזק את כוחה של הממשלה ולהחליש את מערכת המשפט והיועצים המשפטיים. למעשה, ה"רפורמה" – שחלק ממנה התבצע – נועדה להביא לכך שבישראל תהיה רק רשות שלטונית אחת – הממשלה. הצעות החוק שהקואליציה העבירה בחקיקה מהירה היו כולן קשורות בדרכים שונות להפיכה המשטרית.

שר המשפטים יריב לוין מציג את הרפורמה שלו במערכת המשפט, 4 בינואר 2023 (צילום: אוליבייה פיטוסי/פלאש 90)

שתיים מחמש הצעות החוק – ביטול עילת הסבירות ושינוי הוועדה לבחירת שופטים – עברו בסופו של דבר כתיקונים בחוק יסוד: השפיטה. את ביטול עילת הסבירות ביטל בג"ץ פה אחד בפסק דין תקדימי בינואר 2024 – הפעם הראשונה שבה ביטל בג"ץ תיקון לחוק יסוד. תיקון הרכב הוועדה לבחירת שופטים עבר במרץ 2025, ונכנס לתוקף מתחילת כהונת הכנסת הבאה.

ימים ספורים לפני שהתפזרה, ביולי 2026, אישרה הכנסת חוק יסוד: לימוד תורה, שקובע כי "לימוד התורה הוא ערך יסוד במורשת העם היהודי ובמדינת ישראל". חברי כנסת ממפלגות חרדיות ציינו בפומבי שהם רוצים שהחוק "ייתן עוד כלי לשיקול דעת לשופטים מול ערך השוויון".

המכון הישראלי לדמוקרטיה הזהיר כי שימוש בחוקי יסוד לפתרון מחלוקות פוליטיות נקודתיות "עלול לרוקן את מעמד חוקי היסוד מתוכן". גם כאן, כמו בכל התיקונים שקדמו לו, לא הייתה ועדה מיוחדת, תקופת המתנה מוארכת, או דרישה לרוב חוצה-קואליציה.

האם קצב שינוי חוקי היסוד בישראל מהיר ביחס לעולם?

ברוב הדמוקרטיות החוקה מתוקנת לעיתים רחוקות בלבד. בארצות הברית, לדוגמה, החוקה תוקנה 27 פעמים בסך הכול מאז אימוצה ב-1789, כמעט 240 שנה. 

רוברט מולר נשבע בפני הקונגרס ב־24 ביולי 2019 (צילום: JIM WATSON / AFP)

ואילו בישראל, לפי הערכת המכון הישראלי לדמוקרטיה, חוקי היסוד מתוקנים בקצב של כ-30 פעמים בכל עשור.

הסיבה לכך היא שבעוד ברוב המדינות הדמוקרטיות תיקון חוקתי דורש רוב מיוחד או הליך ממושך, בישראל התנאי היחיד הוא שלוש קריאות ורוב של מי שנמצא באולם באותו רגע.

תיקוני חוק יסוד מרכזיים, הכנסת ה-25

מקור: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023 ו-2026.

שאלות העולות מהנושא

האם אפשר לתקן חוק יסוד בלי דיון ציבורי ממושך?

כן. חמישה תיקונים עברו בשנתה הראשונה של הכנסת ה-25, כל אחד תוך שבועיים עד חודש, ושניים מהם כהצעות פרטיות שקיבלו פטור מחובת ההמתנה של 45 יום.

האם חקיקת בזק של חוקי יסוד התרחשה גם בכנסות קודמות?

כן, התופעה מתועדת מאז שנות ה-90. אבל בכהונת הכנסת ה-25 נחקקו ושונו הרבה יותר חוקי יסוד. עד 2022, הוגשו מדי עשור כ-30 הצעות חוק יסוד ותיקונים לחוקי יסוד, בערך; בכנסת הנוכחית הוגשו 80 הצעות כאלה בארבע שנים.

מחקר של המכון לדמוקרטיה מצא כי כ-51 מהצעות החוק הללו נועדו לפגוע בדרכים שונות בדמוקרטיה.

יו"ר ש"ס אריה דרעי מסתודד עם ראש הממשלה בנימין נתניהו בישיבת סיעה של ש"ס בכנסת, 23 בינואר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

לסיכום: לישראל אין חוקה שמגנה על עצמה. חוקי היסוד, שאמורים למלא את התפקיד הזה, ניתנים לשינוי באותו הליך של כל חוק רגיל: שלוש קריאות ורוב של מי שנמצא באולם.

הכנסת ה-25 לא המציאה את הפער הזה, אבל השתמשה בו בהיקף חריג: הוגשו בה 80 הצעות חוק יסוד והצעות לתיקונים בחוקי יסוד, פי כמה מאשר בכנסות קודמות; חמישה תיקונים לחוקי יסוד עברו בתוך שבועיים עד חודש כל אחד.

בג"ץ נזהר מאוד מלפסול חוקי יסוד, בגלל מעמדם החוקתי-למחצה. בג"ץ ביטל רק פעם אחת בהיסטוריה תיקון לחוק כזה – התיקון לעילת הסבירות, אחד משינויי החקיקה שהממשלה העבירה בכנסת היוצאת בחקיקת בזק. שאר התיקונים – כולל חוק שהתקבל ימים ספורים לפני שהכנסת התפזרה – נותרו בתוקף ויישארו איתנו, אם הכנסת הבאה לא תבטל אותם.

מקורות: המכון הישראלי לדמוקרטיה, "המהלכים המרכזיים להחלשת הדמוקרטיה בישראל | סיכום הכנסת ה-25" (20.7.2026); "קידום מזורז של חוקי יסוד והיקף חקיקה גדול בוועדת החוקה" (2.8.2023); ד"ר עמיר פוקס, "דרוש חוק יסוד להגנה על חוקי היסוד" (4.2.2021); "ההיסטוריה של התהליך החוקתי בישראל".

אבי בן הר הוא טכנולוג בהכשרתו, ויזואליסט בנשמתו. ציוני אופטימיסט וחוקר עולמות שלא מפסיק לתהות. "פשטות היא התחכום העילאי" - לאונרדו דה וינצ'י.