ההפרטה לא שברה את המונופולים ולא הפכה את המשק הישראלי לתחרותי

בקצרה

• חוק הריכוזיות אושר בדצמבר 2013 החוק כולל הקמת ועדה לצמצום הריכוזיות והסמכה של הממונה על התחרות לגבש רשימת גורמים ריכוזיים.
• חוק הריכוזיות לא כולל הפרטה – מכירת נכסים של המדינה. החוק כלל לא מתייחס למדינה ולחברות ממשלתיות כ"גורם ריכוזי" אלא למונופולים פרטיים.
• אל על הופרטה ב-2004, וחברות ממשלתיות נוספות הופרטו בערך באותה תקופה – עשור לפני חוק הריכוזיות ובלא קשר אליו.
• הפרטה אינה פירוק מונופולים. בזק, חברה שהופרטה ב-2005, היא מונופול גם כיום ואף נקנסה על ניצול מעמדה המונופוליסטי.
• ב-2015, כשנתיים אחרי החוק, הודיעה המדינה על מדיניות של "לא עוד הפרטות" לחברות תשתית, תוך דגש על שיפור ניהולן, במקום מכירתן.

אריאל שרון ובנימין נתניהו (צילום: פלאש90)

נתניהו מציג את עצמו כ"מר כלכלה" ומספר על עצמו ש"שחרר את כלכלת ישראל" ברצף אחד, כביכול, של רפורמות והפרטות.

בנאומיו, נתניהו מערבב בין העובדה שהפריט אחדות מהחברות הממשלתיות וקיצץ תקציבים ממשלתיים בהיותו שר האוצר בממשלתו של אריאל שרון בתחילת המאה, לבין חוק הריכוזיות, שאושר עשור מאוחר יותר, ב-2013, כשיאיר לפיד כיהן כשר האוצר בממשלתו. 

חוק הריכוזיות הוא מנגנון ריסון למונופולים פרטיים, לא הפרטה. מעבר לכך, גם ההפרטות עצמן לא יצרו בהכרח שוק תחרותי: בזק הופרטה ב-2005 ונותרה מונופול תשתית, וב-2020 ספגה קנס על ניצול לרעה של מעמדה. מכירת בעלות אינה חקיקת ריסון, ואף אחת מהן אינה זהה ליצירת תחרות ובלימת מחירים. בשורה התחתונה, אחרי עשרות שנות שלטונו של בנימין נתניהו, ואחרי אינספור נאומים שלו והבטחות שפיזר, אזרחי ישראל עדיין סובלים מיוקר מחיה גבוה.

מה היה חוק הריכוזיות?

חוק הריכוזיות, שנחקק ב-2013, הוא מנגנון ריסון ושקלול לחברות פרטיות עם כוח מונופוליסטי או כוח שוק חזק מדי. החוק כולל הקמת ועדה לצמצום הריכוזיות והסמכה של הממונה על התחרות לגבש רשימת גורמים ריכוזיים, ומחייב לקחת בחשבון שיקולי ריכוזיות בהקצאת זכויות ורישיונות. אין בו סעיף המורה למכור חברה ממשלתית כלשהי, כלומר, הוא אינו חוק המורה על הפרטה.

עוד כולל החוק מניעת החזקות צולבות בחברות פיננסיות וריאליות גם יחד, ומניעת שליטה בחברות הנסחרות בבורסה (חברות הקרויות "ציבוריות", אך נמצאות בבעלות פרטית) באמצעות פירמידת שליטה.

יאיר לפיד בזמן ששימש כשר האוצר (צילום: גילי יערי)

מטרת החוק הייתה לפרק פירמידות פרטיות ולהפריד בין החזקות פיננסיות לריאליות – לא למכור נכסי מדינה.

לפי נוסח החוק, רשימת הגורמים הריכוזיים לא כוללת את המדינה, תאגידים שהוקמו במסגרת הוראת חוק (חברות ממשלתיות) או רשויות מקומיות. חוק שאינו מתייחס לחברות ממשלתיות ואחזקות של המדינה אינו יכול, מעצם הגדרתו, להיות מכשיר להפרטת חברות ממשלתיות.

מתי הופרטו חברת אל על וחברות ממשלתיות אחרות?

הפרטת אל על החלה כעשור לפני חוק הריכוזיות ולא היה לה כל קשר אליו. ממשלת ישראל בראשות אריאל שרון החליטה על הפרטת החברה ועל הפסקת הבלעדיות שלה בתחילת 2003, וההנפקה בבורסה יצאה לפועל ביוני 2003. העברת השליטה בפועל נמשכה עוד כשנה: ביוני 2004 ירדו החזקות המדינה אל מתחת ל-50% והחברה הפכה מחברה ממשלתית לחברה מעורבת.

מכירת השליטה בבזק בוצעה במאי 2005. חברת הספנות צים נמכרה לחברה לישראל שבשליטת עידן עופר בפברואר 2004. ב-2006 ו-2007 הופרטו בתי הזיקוק לנפט בחיפה ואשדוד.

מטוס אל על ממריא מנתב"ג עם תחילת מלחמה באיראן, 28 בפברואר 2026 (צילום: אורן כהן/פלאש90)

ב-2015 – שנתיים אחרי חקיקת חוק הריכוזיות – הודיעה המדינה על מדיניות של "לא עוד הפרטות" של חברות ממשלתיות בענפי תשתית, והעברת הדגש לשיפור ניהול החברות במקום על מכירתן. לחוק הריכוזיות אין כל קשר להפרטה.

גם היום מחזיקה ממשלת ישראל בעשרות חברות ממשלתיות פעילות, ובהן חברת החשמל, מקורות ורכבת ישראל. 

מצד שני, גם ההחלטה "לא עוד הפרטות" לא יושמה במלואה. בעשור האחרון, רוב תחנות הכוח בישראל, שנמצאו בעבר בבעלות חברת החשמל, הופרטו, והופרטה גם חברת דואר ישראל. כך שאין מדיניות עקבית של הפרטות, וגם לא של הפסקת ההפרטות. ההפרטות שכן נעשו נפרסו על עשרות שנים; חלקן נעשו בהנפקות בבורסה, וחלקן במכירת גרעיני שליטה.  

האם ההפרטות הפכו את המשק הישראלי לתחרותי?

מכירת בעלות של המדינה בחברות אינה שקולה ליצירת תחרות, ובזק היא הדוגמה המובהקת לכך. בזק, שהוקמה ב-1980 כחברה ממשלתית, הופרטה ב-2005 ונמכרה לקבוצת אייפקס-סבן-ארקין, אך נותרה בעלת התשתית הפיזית שכל המתחרות שלה תלויות בה. ההפרטה העבירה את הבעלות מהמדינה לידיים פרטיות, אך לא פירקה את המונופול.

הלווין של בזק בעמק האלה (צילום: Nati Shohat /Flash90)

ב-2020, 15 שנה אחרי ההפרטה, הטילה הממונה על התחרות קנס של 30 מיליון שקל על בזק בגין ניצול לרעה של מעמדה המונופוליסטי בתשתיות ופגיעה בתחרות.

אלעד מקדסי, סגן הממונה על מחלקת השווקים ברשות התחתרות אמר באותה תקופה בריאיון ל"כלכליסט": "אם היינו מתכננים היום את השוק מאפס, לא הייתה בזק. התשתיות היו צריכות להיות בידי גורם שהוא לא משוק התקשורת". 

גד פרץ, כתב ופרשן ב"גלובס", כתב ב-2022: "הכוח המונופוליסטי של בזק בשוק העסקי נשמר בזכות יכולות התשתית שלה, גם אחרי שנים של מדיניות שנועדה לעודד תחרות".

הדוגמה של בזק מלמדת שהפרטה אינה יוצרת בהכרח תחרות, אלא מעבירה מונופול מהמדינה לגורם פרטי. גם אל על הפכה למונופול במהלך המלחמה ונקנסה לאחרונה בידי רשות התחרות ב-121 מיליון שקל כיוון שניצלה את מעמדה המונופוליסטי להעלות מחירים.

יו"ר האופוזיציה בנימין נתניהו ממלא דלק כדי למחות על יוקר המחיה במסגרת תעמולת הבחירות, 2022 (צילום: צילום מסך מעמוד הטוויטר של בנימין נתניהו)

לסיכום: נתניהו מערבב בנאומיו מהלכים שאין ביניהם קשר: ההפרטות של תחילת שנות האלפיים וחוק הריכוזיות של 2013. כל אחד מהם נשען על היגיון שונה, על ממשלה שונה ועל שר אוצר אחר.

הערבוב של חוק הריכוזיות וההפרטות, והטענה שמדובר ב"מהלך שיצר משק תחרותי" כוללים שלוש טענות שאף אחת מהן אינה נכונה: שהמהלכים התרחשו יחד בזמן, שהם באו מאותה מדיניות, ושהם הפכו את המשק הישראלי לתחרותי.

ניתן להתווכח על השאלה האם המשק הישראלי הוא תחרותי כיום. לא ניתן לערער על העובדה הפשוטה: במשך עשרות שנות שלטונו, נתניהו מבטיח שוב ושוב ש"המהלכים שהוא מוביל ייצרו תחרות" ושהתחרות הזאת היא הפתרון ליוקר המחיה הגבוה. ויוקר המחיה נותר גבוה. 

נתניהו עצמו הודה בוועידת "גלובס" לעסקים ב-2018 שההפרטות והקיצוצים, שאותם ביצע בהיותו שר האוצר בשנים 2003-2005, "הגדילו את העוני ואת אי-השוויון". זוהי עדות לכך שהמהלכים שנועדו "לפתוח את המשק לתחרות" לא פתרו את בעיותיהם של האזרחים מהשורה.

שאלות שעולות מהנושא

האם חוק הריכוזיות הורה על הפרטת חברות ממשלתיות?

לא. החוק הקים ועדה, הסמיך את הממונה על התחרות לקבוע רשימת גורמים ריכוזיים, וחייב לקיחה בחשבון של שיקולי תחרות בהקצאת זכויות. אין בנוסח החוק הוראת מכירה, והמדינה כלל אינה נכללת בהגדרת "גורם ריכוזי".

ראש הממשלה בנימין נתניהו בהצהרה בשידור חי, 26 בינואר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

האם אל על הופרטה בעקבות חוק הריכוזיות?

לא. הפרטת אל על בוצעה ביוני 2003 והושלמה ב-2004 – כעשור לפני חקיקת החוק ב-2013. אין קשר ביניהם.

מי היה שר האוצר בעת חקיקת חוק הריכוזיות?

יאיר לפיד. החוק אושר בדצמבר 2013, בזמן בו כיהן לפיד כשר האוצר.

האם ההפרטות במשק יצרו תחרות?

חלקן לא. בזק, למשל, הופרטה ב-2005, אך נותרה מונופול בתשתית, וב-2020 ספגה קנס של 30 מיליון שקל על ניצול מעמדה המונופוליסטי. אל על נקנסה לאחרונה גם היא על מעשה דומה ב-121 מיליון שקל.

האם המדינה ביצעה הפרטות בעקבות חוק הריכוזיות?

לא. דווקא אחרי העברת חוק הריכוזיות הכיוון של המדיניות התהפך, וב-2015 הודיעה המדינה על "לא עוד הפרטות" בענפי תשתית. המדינה נותרת בעלים של עשרות חברות ממשלתיות פעילות. עם זאת, בעשור האחרון כן התבצעו מספר הפרטות, כמו של חברת דואר ישראל וחלק מחברת החשמל.

אידה קידר-מליץ היא סופרת. בעבר כיהנה כסגנית נשיא לכספים אלביט בע"מ. בעלת תואר M.Sc בניהול תעשייתי מהטכניון, ותואר M.A בפילוסופיה מאוניברסיטת חיפה.