מדינות מערביות רבות מאפשרות, בחקיקה, לשלול אזרחות ממי שביצע מעשי טרור או הורשע בעבירות ביטחוניות שונות. גם בישראל קיים בחוק האזרחות הסדר המאפשר לבית המשפט, לפי בקשה של שר הפנים, לשלול אזרחות מאזרח ישראלי – בין אם הורשע בעבירות פליליות מסוימות, ובמקרים מסוימים אף מבלי שהורשע במשפט פלילי.
ביום חמישי האחרון פסק הרכב מורחב של בית המשפט העליון, בראשות הנשיאה אסתר חיות, כי ההסדר החקיקתי הזה הוא חוקתי, תוך שכפה תנאים מסוימים ליישומו. עם זאת, בית המשפט הדגיש כי יישומו של הסדר שלילת האזרחות חייב להיות שוויוני.
מאז תוקן החוק בשנת 2008 באופן שהפך את יישום מנגנון שלילת האזרחות למעשי, בחן משרד הפנים את שלילת אזרחותם של 31 אזרחים – כולם ערבים. פנייה מעשית לבית המשפט נעשתה בשלושה מקרים.
מאז תוקן החוק בשנת 2008 באופן שהפך את יישום מנגנון שלילת האזרחות למעשי, בחן משרד הפנים את שלילת אזרחותם של 31 אזרחים – כולם ערבים. פנייה מעשית לבית המשפט נעשתה בשלושה מקרים
שניים מתוך המקרים האלה נדונו בפסק הדין שניתן בשבוע שעבר, שניהם אזרחים ישראלים מכוח היותם דור שני ל"איחוד משפחות" בין גבר ואישה מישראל ומהשטחים. האחד, עלאא זיוד, בן 27, שהורשע בביצוע פיגוע דריסה ודקירה בגן שמואל באוקטובר 2015, שבו נפצעו ארבעה אנשים; השני הוא מחמד מפארג'ה, שהורשע כי בשנת 2012, בהיותו בן 18, הטמין מטען חבלה באוטובוס עמוס נוסעים בתל אביב. 24 אנשים נפצעו בפיגוע זה. על כל אחד משניהם נגזרו 25 שנות מאסר.
חוק האזרחות קובע כי ניתן לשלול אזרחותו של אזרח ישראלי אם אותו אדם "עשה מעשה שיש בו הפרת אמונים למדינת ישראל". לא מדובר בעבירת מרמה והפרת אמונים; מעשה שיש בו הפרת אמונים כלפי המדינה מוגדר כמעשה טרור, או נטילת חלק בארגון טרור, מעשה בגידה או השתקעות במדינת אויב.
עם זאת, החוק קובע כי אם לאותו אדם אין אזרחות של מדינה נוספת, וכתוצאה משלילת אזרחותו הישראלית הוא ייוותר ללא כל אזרחות שהיא, חייבת המדינה להעניק לו "רישיון לישיבה בישראל". בית המשפט קבע כי יש לקרוא את הסעיף הזה כמאפשר תושבות קבע, ולא ניתן להסתפק במתן אשרת שהייה זמנית, אף אם זו מוארכת מעת לעת.
החוק קובע כי אם לאותו אדם אין אזרחות של מדינה נוספת, חייבת המדינה להעניק לו "רישיון לישיבה בישראל". בית המשפט קבע כי יש לקרוא הסעיף זה כמאפשר תושבות קבע
בסופו של הליך סבוך, קבעו שופטי העליון כי מדובר בהסדר חוקתי, על אף פגיעתו בזכות היסוד לאזרחות. באופן פרטני, הורו השופטים לקבל את ערעוריהם של השניים, ולבטל את פסק הדין שבו אושרה שלילת אזרחותו של זיוד (בית המשפט המחוזי דחה את בקשת שר הפנים לשלול את אזרחותו של מפארג'ה).
עם זאת, הדלת נותרה פתוחה לשרת הפנים, איילת שקד – או לשר שיבוא אחריה – לשוב ולפנות לבית המשפט המחוזי ולהתחיל מחדש את הליך שלילת האזרחות.
תכלית החוק היא הצהרתית
ההסדר שעניינו שלילת אזרחותו של אדם שביצע מעשה של הפרת אמונים כלפי המדינה, עבר גלגולים שונים לאורך השנים. הוא קיים אמנם בחוק כבר מעת חקיקת חוק האזרחות המקורי ב-1952, אך בתיקונים שונים הועברה סמכות השלילה משר הפנים לבית המשפט.
סמכות זו לא הופעלה במשך שנים רבות. עתירה שהוגשה לבג"ץ ב-1996 ודרשה משר הפנים לשלול את אזרחותו של יגאל עמיר, רוצחו של ראש הממשלה יצחק רבין – נדחתה, משנקבע כי מדובר ב"צעד דרסטי וקיצוני".
עתירה שהוגשה לבג"ץ ב-1996 ודרשה משר הפנים לשלול את אזרחותו של יגאל עמיר, רוצחו של ראש הממשלה יצחק רבין – נדחתה, משנקבע כי מדובר ב"צעד דרסטי וקיצוני"
ב-2002 פעל שר הפנים לשלול את אזרחותם של שני אזרחים ישראלים שהיו פעילי ארגון חזבאללה – ניהאד אבו קישאק וקייס עובייד. ואולם ב-2006 קבע היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז, כי אין לשלול את אזרחותו של ח"כ ואסל טאהא בשל התבטאות שלו בעניין חטיפת חיילים.
מזוז הוסיף וקבע אז, כי במתכונת הנוכחית של החוק, אין לעשות שימוש בסמכות שלילת האזרחות. ואכן, בשנת 2008 נחקק תיקון מקיף לחוק האזרחות שבו תוקן ההסדר הנוגע לשלילת אזרחות, ונוסף לו פירוט רב.
בתום השוואה בינלאומית שעורך בית המשפט בין הסדרים חקיקתיים דומים במדינות מערביות, וניתוח שלבי הבחינה החוקתית בהתאם לחוק היסוד – קובעת חיות כי ההסדר הוא חוקתי, כל עוד קוראים את החוק כמחייב את שר הפנים לתת מעמד של תושבות קבע למי שנשללה אזרחותו ואין ברשותו אזרחות של מדינה אחרת.
לצד זאת, בית המשפט מדגיש את החובה ליישם את הסדר שלילת האזרחות באופן שוויוני בין יהודים וערבים. לשם כך גם קובעת חיות כי התכלית העיקרית של החוק היא הצהרתית – "פרימת הקשרים בין אדם והמדינה" – ולא הרתעתית או עונשית.
בית המשפט מדגיש את החובה ליישם את הסדר שלילת האזרחות באופן שוויוני בין יהודים וערבים. לשם כך גם קובעת חיות כי התכלית העיקרית של החוק היא הצהרתית – "פרימת הקשרים בין אדם והמדינה"
במסגרת זו, בית המשפט אף דוחה את הטענה בדבר תכלית הרתעתית או מניעתית של החוק, ואת חוות דעת שב"כ בדבר החשיבות של הסדר שלילת האזרחות כדי להרתיע את "בני הדור השני לאיחוד משפחות" מפני ביצוע מעשי טרור.
"הטענה כי צורך הרתעתי שמתעורר ביחס לאוכלוסייה מסוימת הוא לבדו יכול להצדיק הגשת בקשה לביטול אזרחות", כותבת חיות, "תוך הימנעות מהגשת בקשות לביטול אזרחות ביחס לאזרחים שנמנים עם אוכלוסיות אחרות, אינה יכולה לעמוד".
השופט בדימוס ניל הנדל, שזה אחד מפסקי הדין האחרונים שעליהם הוא חותם, אמר דברים ברורים בהקשר זה:
"שמירה על השוויון בהפעלת הכלי הכבד של ביטול אזרחות היא דרישה מרכזית וקריטית לשימוש בו. הרי, השמירה על שוויון בין אזרחים בזכויות אזרחיות היא אבן יסוד של שיטתנו המשפטית. יש לשמור על שוויון זכויות בין אזרחים; כך גם בנוגע לזכות לאזרחות ולפגיעה בה. לכן, החלטה להפעיל סנקציה כזו – בניגוד למדיניות ארוכת שנים שנמנעה מכך – משמעותה כי יש להפעילה באופן שוויוני כלפי כל אזרחי המדינה, ללא אפליה בין יהודים וערבים".
בשם הצורך ביישום שוויוני של הסמכות לשלילת אזרחות, בית המשפט גם חייב את המדינה לגבש אמות מידה שעל פיהן מחויב שר הפנים להפעיל את שיקול דעתו, בטרם פנייה לבית המשפט בבקשה לשלילת אזרחות.
בשם הצורך ביישום שוויוני של הסמכות לשלילת אזרחות, בית המשפט גם חייב את המדינה לגבש אמות מידה שעל פיהן מחויב שר הפנים להפעיל את שיקול דעתו, בטרם פנייה לבית המשפט בבקשה לשלילת אזרחות
עצם קיומם של קריטריונים כאלה מחזק את ההגנה המשפטית על מי שעלולים להיפגע מההסדר, מאחר שהם מהווים כלי בידי בית המשפט לבחון את תקינות שיקול דעתו של השר.
חשיבותו של סעיף שמירת הדינים
לצד הדיון המהותי בסוגיית שלילת האזרחות, מתקיים מעל דפי פסק הדין דיאלוג מרתק בין חיות לשופט נעם סולברג בסוגייה החוקתית הקרויה "שמירת דינים".
סעיף 10 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, מעניק חסינות מפני בחינה חוקתית לכל דבר חקיקה שנחקק לפני חקיקת חוק היסוד. סעיף זה הוא תוצאה של פשרה פוליטית שאפשרה את תמיכת המפלגות החרדיות בחקיקת חוק היסוד בשנת 1992, בלי לחשוש שמא כתוצאה מקבלתו יבוטלו ההסדרים הלא שוויוניים והמפלים הנוגעים לחוק בתי הדין הרבניים, והסדרי נישואים וגירושים לפי הדין הדתי.
סעיף שמירת הדינים מחסן את החקיקה שקדמה ל-1992 מפני בחינה חוקתית, אך כל סעיף בחוק שעובר תיקון מביא לאיבוד החסינות. כבר בפסק דין בנק המזרחי מ-1995 נקבע כי "החוק העיקרי לחוד והחוק המתקן לחוד".
סעיף שמירת הדינים מחסן את החקיקה שקדמה ל-1992 מפני בחינה חוקתית, אך כל סעיף בחוק שעובר תיקון מביא לאיבוד החסינות. כבר בפס"ד המזרחי מ-1995 נקבע כי "החוק העיקרי לחוד והחוק המתקן לחוד"
אפילו אם תכליתו של התיקון המאוחר לחוק היא להיטיב את מצב זכויות האדם, להרחיבן ולחזקן, נכנס התיקון המאוחר תחת כנפי הביקורת השיפוטית החוקתית.
הן הלשכה המשפטית של הכנסת והן משרד המשפטים היו בעמדה כי הסדר שלילת האזרחות חוסה תחת סעיף שמירת הדינים, ולכן כלל לא ניתן לתקוף אותו חוקתית בבג"ץ. ואולם חיות לא קיבלה את העמדה הזו, וקבעה:
"האפשרות העקרונית לבטל אזרחות בעילה של הפרת אמונים אמנם קיימת מראשית ימי המדינה, אך בפועל הייתה סמכות זו במשך עשורים ארוכים 'אות מתה'. התיקון לחוק האזרחות [משנת 2008] הפך לראשונה את ההוראה הלקונית שבחוק להסדר שלם ומפורט, הכולל 'הוראות הפעלה' המאפשרות עשיית שימוש בסמכות הקבועה בחוק האזרחות. בנסיבות אלה, אני סבורה כי הוראת שמירת הדינים אינה חוסמת קיום ביקורת חוקתית על ההסדר בכללותו".
סולברג הסכים אמנם עם מסקנתה של חיות, אך נאמן לגישתו השמרנית המצדדת בצמצום ככל הניתן של ביקורת חוקתית מצד בית המשפט על חקיקת הכנסת, היה לסולברג חשוב, בהזדמנות זו, לעמוד על חשיבותו וחיוניותו של סעיף שמירת הדינים, ובמבט לעתיד – להרחיב במידת מה את תחולתו במקרים גבוליים:
"לא כל תיקון שנעשה בחוק שהיה קיים ערב חקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו מוציא מכלל פעולה את הוראת שמירת הדינים. כבודה במקומה מונח, שׂוּמה עלינו ליתן לה את מלוא תוקפה. במקרים מובהקים, שבהם התיקון הופך את ההסדר החוקי על פיו, או משנה לחלוטין את יסודותיו, ניתן לכאורה לקבוע כי הדין אינו 'שמור' עוד. לעומת זאת, במקרים שבהם לא נעשה אלא תיקון מינורי, 'טכני' ביסודו, הוא אינו אמור להשפיע על חסינות הדין הקיים, בהינתן פסקת שמירת הדינים. הערתי את אשר הערתי כדי שנדע להישמר, לא לדוּש בעקבינו את הוראת שמירת הדינים; חשיבותה רבה".
סוגיית תחולתו של סעיף שמירת הדינים שבחוקי היסוד עולה רק לעתים נדירות בבג"ץ, בוודאי בשנים האחרונות. מכאן שכל מקרה כזה הוא בבחינת הכנת הקרקע המשפטית לשנים הבאות, שיביאו עמן אתגרים חוקתיים חדשים אל פתחו של בג"ץ.
תגובות עכשיו הזמן לומר את דעתך
תגובתך פורסמה! שתפו את עמוד הפרופיל שלכם