בינואר 2018 אישרה הכנסת את תיקון מס' 5 לחוק יסוד הממשלה – או בשמו המפורסם יותר: "חוק ליצמן". תכליתו של החוק הייתה להתגבר על האיסורים החוקתיים, שנקבעו בחוקי יסוד ופורשו על ידי היועצים המשפטיים לממשלה ובית המשפט העליון, על מסירת סמכויות של שר במשרד לידיו של סגן-שר.

זו הייתה יוזמה של הממשלה בראשות בנימין נתניהו, כדי לפתור את הקושי הפוליטי של יעקב ליצמן, ששימש קודם לכן כסגן-שר הבריאות – ולאחר מכן כשר הבריאות עד שהתפטר – לקבל בחזרה את התפקיד. ליצמן רצה לכהן כסגן-שר אך להחזיק בידיו הלכה למעשה את הסמכויות המיניסטריאליות, שהיו מסורות באופן פורמלי בידיו של שר הבריאות, הוא נתניהו עצמו.

גם במקרה ההוא, הליך החקיקה היה מאוד מזורז. שבועיים קודם לכן עוד חיבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט, חוות דעת נרגנת על המשמעויות החוקתיות החמורות הגלומות בכך שהסמכויות יהיו בידי סגן-השר, בעוד שהאחריות נופלת על כתפיו של השר עצמו. הקואליציה פחות התרשמה, והכנסת התכנסה לאשר את החוק.

אלא שאפילו הבהילות החקיקתית שבה פעלה הכנסת לתיקון חוק יסוד הממשלה, לא הייתה מהירה מספיק בעבור ליצמן. הוא ביקש להתמנות בחזרה לסגן-שר באופן מיידי, מבלי להמתין אפילו את פרק הזמן שבין הקריאה השנייה והשלישית במליאה, לבין פרסום החוק בפרסום הרשמי של המדינה – ה"רשומות" – שהוא המועד שממנו נכנסים לתוקף חוקים ותיקוני חקיקה שהכנסת מחוקקת, בהתאם לסעיף 10(א) לפקודת סדרי השלטון והמשפט מ-1948.

יעקב ליצמן בטקס החלפת השר במשרד הבריאות ב-20 במאי 2015 (צילום: עמוס בן-גרשום/לע"מ)

לפיכך, טרחה ועדת החוקה של הכנסת והוסיפה לתיקון סעיף חריג שלפיו "תחילתו של חוק זה ביום קבלתו בכנסת". כתוצאה מכך, ליצמן יכול היה לקבל את מינויו כסגן-שר בסמוך לאחר חקיקת התיקון הפרסונלי לחוק יסוד הממשלה.

דצמבר 2022 – שידור חוזר. אלא שהפעם הסיכון הכרוך בהמתנה בין חקיקת התיקונים לחוק יסוד הממשלה, לבין מועד כניסתם לתוקף, גדול בהרבה מאשר חוסר שביעות הרצון של יעקב ליצמן.

דצמבר 2022 – שידור חוזר. אלא שהפעם הסיכון הכרוך בהמתנה בין חקיקת התיקונים לחוק יסוד הממשלה, לבין מועד כניסתם לתוקף, גדול בהרבה מאשר חוסר שביעות הרצון של יעקב ליצמן

התיקונים לחוק יסוד הממשלה נכרכו להצעת חוק מאוחדת, שבמסגרתה שולבו הן "חוק דרעי" -המאיין את שאלת הקלון ביחס למינוי לממשלה למי שהורשע בעבירה ונגזר עליו מאסר על-תנאי, והן "חוק סמוטריץ'" – המאפשר להעביר סמכויות מיניסטריאליות לשר נוסף המכהן באותו משרד ממשלתי.

השותפים הקואליציוניים של נתניהו – יו"ר ש"ס אריה דרעי ויו"ר הציונות הדתית בצלאל סמוטריץ' – עומדים על כך שהתיקונים הפרסונליים לחוק היסוד ייכנסו לתוקף בטרם תושבע הממשלה. בהתאם לארכה שהעניק נשיא המדינה יצחק הרצוג לנתניהו, אמור המנדט להקמת הממשלה לפוג מחר (רביעי) בחצות. מכאן החשיבות הפוליטית שיש לכניסתו לתוקף של התיקון לחוק יסוד הממשלה.

המתנה בין מועד הקריאה השלישית במליאה לבין מועד פרסום התיקון לחוק היסוד ב"רשומות" – ובפרט שעה שמי שאחראי על הפרסום ב"רשומות" הוא שר המשפטים היוצא גדעון סער – עלולה לעלות לנתניהו ביכולת להודיע לנשיא כי "עלה בידו" להקים ממשלה.

ח"כ בצלאל סמוטריץ' וח"כ אריה דרעי בעת ההצבעה על חוק דרעי–סמוטריץ' בכנסת, 16 בדצמבר 2022 (צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)

גם הפעם, הפתרון שבחרה הקואליציה הוא בהוספת סעיף נוסף להצעת החוק, באותו הנוסח המוכר מחוק ליצמן: "תחילתו של חוק יסוד זה ביום קבלתו בכנסת".

הייעוץ המשפטי של הכנסת התריע בפני הח"כים והשמיע את הסתייגויותיו, אך בחר שלא להפנות את כל חיציו אל הקשיים שמעורר סעיף התחילה, על מנת שלא לטשטש את הבעייתיות העולה מהמהות של תיקוני דרעי וסמוטריץ'.

שתי בעיות התעוררו.

האחת, פרוצדורלית: האם החלטתו של יו"ר הוועדה המיוחדת הדנה בהצעת החוק, בראשות ח"כ שלמה קרעי (ליכוד), הייתה רשאית להוסיף את הסעיף הנוסף להצעת החוק מבלי לעבור דרך הפרוצדורה הקבועה בתקנון הכנסת הקרויה "נושא חדש" – מה שהיה מעכב את הדיון בזמן נוסף, בהתאם לרצונותיה של האופוזיציה?

השנייה, מהותית: האם הכנסת בכלל רשאית להכניס סעיף שכזה להצעת חוק, באופן המשנה את ההוראה הכללית הקבועה בפקודת סדרי השלטון והמשפט?

בעיה שהתעוררה: האם הכנסת בכלל רשאית להכניס סעיף שכזה להצעת חוק, באופן המשנה את ההוראה הכללית הקבועה בפקודת סדרי השלטון והמשפט?

ההיבט הפרוצדורלי נפתר בקלות יחסית. הקואליציה המתגבשת מצאה דוגמאות מן העבר שבהם הוכנס סעיף לנוסח מתגבש של הצעת חוק בשלב החקיקתי שבו מצויים התיקונים הנוכחיים, שלא חייב דיון מחודש מלכתחילה בוועדה, לקראת קריאה שנייה ושלישית.

יו"ר הוועדה המיוחדת לשר נוסף וכשירותם של שרים, שלמה קרעי, 19 בדצמבר 2022 (צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת)

ההיבט המהותי הוא משמעותי יותר. עצם העובדה שהכנסת מבקשת להכניס סעיף תחילה מיוחד להצעת חוק, איננה בגדר חידוש מרעיש. הכנסת חוקקה חוקים רבים שכללו סעיף תחילה ייחודי, הקובע יום תחילה לחוק השונה מהמועד הרגיל של מועד הפרסום ב"רשומות".

גם במדריך לניסוח החקיקה של משרד המשפטים, מצוינות דוגמאות למקרים שבהם קובעת הכנסת יום תחילה מיוחד – לעתים ימים, שבועות או חודשים לאחר מועד החקיקה, ובמקרים נדירים יותר, גם תחילה בדיעבד.

השאלה היא לא אם הכנסת מוסמכת לכלול סעיף כזה בהצעת חוק, אלא האם זה תקין שסעיף תחילה מיוחד ייכלל בהצעת החוק הספציפית העומדת כעת על הפרק.

השאלה היא לא אם הכנסת מוסמכת לכלול סעיף כזה בהצעת חוק, אלא האם זה תקין שסעיף תחילה מיוחד ייכלל בהצעת החוק הספציפית העומדת כעת על הפרק

קשה להתווכח עם העובדה, שהצעת החוק המבקשת להכניס שינויים בחוק יסוד הממשלה מטעמים פרסונליים מובהקים ומטעמים אלה בלבד, היא הצעת חוק פרסונלית. במובן זה, הוספת סעיף תחילה ייחודי המשרת את האינטרסים הפוליטיים של הממשלה הנכנסת, מעצימה את ההיבט הפרסונלי של החקיקה הזו ומקרבת את הכנסת עוד יותר אל המדרגה האסורה של שימוש לרעה בסמכות המכוננת.

מליאת הכנסת מצביעה על תיקון לחוק יסוד הממשלה, 20 בדצמבר 2022 (צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת)

הדבר מקבל משמעות כפולה ומכופלת נוסח שתי נסיבות קונקרטיות המלוות את החקיקה הנוכחית:

האחת, כי מדובר בתיקון לחוק יסוד ולא לחוק רגיל. חוק יסוד אמור להיחשב לחלק מהחוקה העתידית, חקיקה לדורות שאיננה מתחשבת בשיקולים הנקודתיים של הזמן והמקום, ותחילה מיידית בוודאי אינה אמורה להיות חלק ממעשה החקיקה;

חוק יסוד אמור להיחשב לחלק מהחוקה העתידית, חקיקה לדורות שאיננה מתחשבת בשיקולים הנקודתיים של הזמן והמקום, ותחילה מיידית בוודאי אינה אמורה להיות חלק ממעשה החקיקה

והשנייה, כי מדובר בחקיקה שאינה מיועדת ואינה מכוונת אל הציבור הרחב, אלא שהיא בבחינת "כנסת המחוקקת לעצמה" או לטובת הממשלה השולטת בה באמצעות הקואליציה. הדבר מקרב את מעשה החקיקה הזה אל הקוטב המסוכן של שלטון סמכותני, שבו השליטים עושים שימוש אינסטרומנטלי במנגנוני השלטון כדי להיטיב עם עצמם, ומשנים את החוקים לטובת עצמם תוך הפיכת עצם הרעיון של חקיקה הקובעת גבולות לסמכות, לקליפה ריקה.

חקיקה עצמית מיטיבה שכזו של השלטון כלפי עצמו, במסגרת חוק יסוד, תוך הוספת סעיף חריג של תחילה מיידית משיקולים פוליטיים רגעיים, מרחיקה את הזירה הפוליטית בישראל עוד יותר ממודל של שלטון דמוקרטי אחראי, בוגר ותקין.