החלטה 2803 של מועצת הביטחון של האו"ם, שהתקבלה ב-17 בנובמבר 2025, מאשרת את תוכנית 21 הנקודות של נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ, מברכת על הקמת מועצת שלום שתתמוך בשיקום רצועת עזה, מאשרת את פריסת כוח הייצוב הבין-לאומי ברצועת עזה, ומאפשרת הקמת ועד מנהל פלסטיני שינהל את הרצועה.

על פי ידיעות שהתפרסמו בעיתונות, ישראל פועלת לקבל מארצות הברית מכתב צד שיאפשר לה להמשיך ולפעול בתנאים מסוימים ברצועת עזה. מכתב צד הוא מכשיר מדיני, מסמך נלווה להסכם עיקרי, שבו צד אחד או יותר מבהירים, מוסיפים או מתחייבים על נקודות מסוימות שלא נכללו במפורש בטקסט הרשמי.

על פי פרסומים, ישראל פועלת לקבל מארה"ב מכתב צד – מסמך נלווה שמאפשר להבהיר, להוסיף או להתחייב על נקודות שלא נכללו בהסכם העיקרי – שיאפשר לה להמשיך ולפעול בתנאים מסוימים ברצועת עזה

נכון להיום, מסתמן כי הכוח שעתיד לפעול ברצועת עזה מכוח אותה החלטת או"ם יורכב, בין השאר, ממדינות ערביות. לכן, כלל לא ברור שארצות הברית תהיה מסוגלת או מעוניינת לספק לישראל מכתב שכזה.

כיוון שמכתבי צד הופכים להיות דבר שבשגרה בהסכמים שונים באזורנו, ראוי לשאול מה תוקפם ועד כמה נכון לסמוך עליהם?

מצד אחד ניתן לתת את הדוגמה של הפסקת האש עם לבנון בנובמבר 2024. על פי פרסומים בעיתונות, ארצות הברית סיפקה לישראל מכתב צד הנוגע להפסקת האש עם חזבאללה. על פי אותם פרסומים, ארה"ב משתפת פעולה עם ישראל במידע מודיעיני הקשור להפרות ההסכם על ידי חזבאללה; ארצות הברית הצהירה שתפעל עם ישראל למנוע חזרה של איראן עצמה או שלוחיה לאזור לבנון; ומעל הכול, לישראל ניתן חופש פעולה מלא ביחס לכל איום עליה מדרום לנהר הליטני. באופן מעשי ישראל פועלת באופן יום-יומי למנוע את חידוש האיום על גבולה הצפוני בהסכמת ארצות הברית, בהתאם לאותו מכתב.   

מצד שני יש לפחות שתי דוגמאות לכך שמכתבי צד אשר ניתנו למדינת ישראל בעבר הפכו למעשה לנייר ריק מתוכן.

1

האחת, נוגעת למֵצרי טיראן המחברים בין מפרץ אילת לבין הים האדום. לאורך המפרץ שוכנות ארבע מדינות: ישראל, מצרים, ירדן וסעודיה. ביולי 1952 התחוללה במצרים מהפכת קצינים שבה תפס את השלטון גמאל עבדול-נאצר. בספטמבר 1955 הטילה מצרים הסגר על מפרץ אילת ודרשה את הסכמתה למעבר כל אונייה במצרי טיראן, ובכלל זה אוניות ישראליות. חסימת מֵצרי טיראן בידי מצרים, על ידי הצבת תותחי חוף בראס נסראני, הייתה מהגורמים המרכזיים לפרוץ המלחמה באוקטובר 1956.

נכון להיום, מסתמן כי הכוח שעתיד לפעול ברצועת עזה מכוח אותה החלטת או"ם יורכב, בין השאר, ממדינות ערביות. לכן, כלל לא ברור שארצות הברית תהיה מסוגלת או מעוניינת לספק לישראל מכתב שכזה

במבצע משותף עם בריטניה וצרפת כבשה ישראל את חצי האי סיני וכן את מֵצרי טיראן. לאחר לחץ בינלאומי היא נאלצה לפנות אותם ב-20 בפברואר 1957. נסיגת ישראל מחצי האי סיני ומהאי טיראן נעשתה רק לאחר קבלת ערבויות בכתב בדבר חופש השייט במפרץ אילת מנשיא ארצות הברית דווייט אייזנהאואר, לראש הממשלה הישראלי דוד בן-גוריון.

ההבטחות האמריקאיות באשר לחופש השייט התבררו כחלולות מתוכן עת בערב מלחמת ששת הימים, בשנת 1967, שבה מצרים וחסמה את מֵצרי טיראן. שר החוץ אבא אבן יצא לארצות הברית, ונפגש שלוש פעמים ביום אחד עם מזכיר המדינה האמריקני, דין ראסק, אך הבטחות שניתנו על ידי נשיא ארצות הברית לא מומשו.

2

דוגמה נוספת התרחשה בזמן מלחמת יום הכיפורים. המצרים חסמו במלחמה את מיצרי באב אל-מנדב הנמצאים בקצה הדרומי של הים האדום ומוכרים כיום בשל הפעילות החות'ית שם. במהלך השיחות על הפסקת האש בין ישראל למצרים בקילומטר ה-101, דרשה ישראל כי בתמורה להסרת המצור שלה מעל הארמיה השלישית תתחייב מצרים לתהליך של החלפת שבויים והסרת המצור מעל באב אל-מנדב. דבר אשר קרה.

במסגרת אותן שיחות קיבלה ממשלת ישראל מממשלת ארצות הברית, בתחילת ספטמבר 1975, מכתב צד של הבנות שנוסף להסכם הפרדת הכוחות עם המצרים. בסעיף 14 של אותו מסמך נאמר כי ארצות הברית מכירה ותתמוך בזכותה של ישראל לחופש שייט וטייס בלתי ניתן להפרעה במֵצרי באב אל-מנדב ובמֵצרי גיברלטר.

ההבטחות האמריקאיות באשר לחופש השייט התבררו כחלולות מתוכן עת בערב מלחמת ששת הימים, בשנת 1967, שבה מצרים וחסמה את מֵצרי טיראן. דוגמה נוספת התרחשה בזמן מלחמת יום הכיפורים

עם תחילת מלחמת "חרבות ברזל" באוקטובר 2023 הטילו החות'ים מצור ימי במֵצרי באב אל-מנדב על ספינות שנמל היעד או המוצא שלהם היה לישראל. המצור פגע במדינות רבות וגם בישראל. ארצות הברית ניסתה לפתור את האתגר הזה באמצעות מבצע "שומר השגשוג" ובתקופתו של הנשיא דונלד טראמפ באמצעות מבצע "פרש קשוח", אך לאחר פעולה של מספר חודשים נסוגה משם ללא הצלחה והחות'ים ממשיכים לפעול שם כרצונם.

לארצות הברית היו השיקולים שלה אך התוצאה היא שהתחייבות שקיבלה ישראל בספטמבר 1975 ביחס לבאב אל-מנדב לא מומשה בינואר 2024.

*  *  *

כפי שניתן לראות מההיסטוריה, מכתבי צד הם מכשיר מדיני בעל משקל מוגבל. יש שהצדדים עומדים מאחוריהם ויש שהם מתנערים. מכתבים ניתנו במציאות מסוימת, וכשנדרש היה לקיימם במצב דברים אחר לא תמיד היה נוח לאחד הצדדים לעשות זאת.

מכתב צד אינו הסכם חתום ונראה כי לצדדים השותפים לו ברורה חולשתו. נדמה כי הסיבה ליצירת מכשיר מדיני שכזה נובעת מהרצון והאינטרסים של הצדדים לאפשר את קיום ההסכם ובו בזמן להבטיח שנושאים שאינם בהכרח עולים בקנה אחד עם לשונו זוכים לפתרון שלא ניתן לפתור אחרת. ואולם, כפי שניתן לראות, ישנה שאלה בעניין העמידה מאחורי הדברים הכתובים במכתב הצד לאחר תקופה ובעיקר לאחר השתנות הנסיבות והאינטרסים.

בימים אלו, כאשר אנו שומעים על התגבשות ההסדר של היום שאחרי בעזה, שיהיה מושתת, בין השאר, על מכתב צד כזה או אחר, ראוי להכיר את המציאות ההיסטורית. יתכן שמכתב שכזה, כפי שמוכח בלבנון, נותן את המענה המתאים. מצד שני, בעזה מדובר בהסכם ארוך טווח. יתכן שבעתיד, אם השתנות התנאים והאינטרסים, שוב תמצא עצמה ישראל עם מסמך ריק מתוכן כפי שכבר קרה.

יתכן שמכתב צד, כפי שמוכח בלבנון, ייתן מענה מתאים. מצד שני, בעזה מדובר בהסכם ארוך טווח. יתכן שבעתיד, אם השתנות התנאים והאינטרסים, שוב תמצא עצמה ישראל עם מסמך ריק מתוכן, כפי שקרה בעבר

מכתב צד, כאמור, הוא מכשיר מדיני מוגבל. לכן, בנוסף אליו, חובה על ישראל לפעול למימוש האינטרסים שלה בדרכים נוספות ולא להסתמך רק עליו. 

פרופסור שאול חורב הוא קצין צה"ל בדימוס בדרגת תת-אלוף, כיהן כמפקד שייטת הצוללות, מפקד שייטת ספינות הטילים וסגן מפקד חיל הים. בשנים 2007–2015 כיהן כראש הוועדה לאנרגיה אטומית. כיום עומד בראשות המכון למדיניות ואסטרטגיה ימית במרכז לכלכלה כחולה וחדשנות בחיפה.

ד"ר (עו"ד) בני שפיינר הוא עמית מחקר במכון למדיניות ואסטרטגיה ימית. דוקטור למשפטים וחוקר נושאי משפט בין־לאומי פומבי ומשפט הים בדגש על טריבונלים בין־לאומיים. במסגרת המרכז פרסם מאמרים ומחקרים הנוגעים לגבולות הימיים של ישראל בהיבט משפט הים. אל"מ במיל' בחיל הים.