אל-עותייבה יזם, קושנר תיווך – מי באמת עמד מאחורי הסכמי אברהם

בספטמבר 2020 עמד בנימין נתניהו על מרפסת הבית הלבן וחתם על הסכם הנורמליזציה עם איחוד האמירויות. הנרטיב שהתקבע מאז מייחס לו הובלה אישית של המהלך. אך שחזור כרונולוגי של אירועי היוזמה, המשא ומתן והחתימה מצביע על תמונה אחרת.

הרעיון עלה לראשונה מצד השגריר האמירתי בוושינגטון יוסף אל-עותייבה, המשא ומתן בפועל נוהל בידי אנשי הנשיא דונלד טראמפ – ג'ארד קושנר ואבי ברקוביץ' – ואילו התנאי המרכזי לעסקה, השעיית הסיפוח בגדה, הוצב על ידי האמירויות ולא על ידי ישראל.

יתר על כן: שעות לפני החתימה קבע היועץ המשפטי לממשלה כי נתניהו אינו מוסמך לחתום, והוא נאלץ לבקש ייפוי כוח משר החוץ.

מי העלה לראשונה את רעיון הנורמליזציה בין ישראל לאיחוד האמירויות?

הרעיון לא נולד בירושלים. מכון צ'טהאם האוס קובע כי אל-עותייבה העלה לראשונה את רעיון הנורמליזציה בין האמירויות לישראל במרץ 2019, בפגישה עם ג'ארד קושנר. באותה עת נראה שהמהלך אינו מעשי – בעיקר בגלל חוסר היציבות הפוליטית בישראל.

הזרז היה איום הסיפוח הישראלי, ולא יוזמה אמירתית שהבשילה מעצמה. מכון המזרח התיכון (MEI) מתעד כי ביוני 2020, בעקבות הבטחות נתניהו לספח חלקים מהגדה המערבית, הזהיר אל-עותייבה שסיפוח יסכן את הסיכוי ליחסים דיפלומטיים עם מדינות ערביות, ובהן האמירויות.

אל-עותייבה אף פרסם מאמר בעברית ב"ידיעות אחרונות", שבו הזהיר במפורש מפני הסיפוח. האמירויות, אם כן, הן שהניחו את ההצעה על השולחן. הרעיון היה שלהן, וכך גם התזמון.

כיצד נוהל בפועל המשא ומתן על הסכם הנורמליזציה?

את המשא-ומתן היומיומי ניהל צוות מטעם דונלד טראמפ. את ההצעה גיבשו קושנר וברקוביץ', ואל-עותייבה העביר אליהם את התנאי המדויק. לפי מכון המזרח התיכון, אל-עותייבה מסר לבית הלבן שהאמירויות יסכימו לנורמליזציה אם ישראל תשעה רשמית את תוכניות הסיפוח.

עסקה על בסיס הצעה זו גובשה בשיחת ועידה טלפונית בין שלושת המנהיגים: הנשיא טראמפ, ראש הממשלה נתניהו ויורש העצר דאז, מוחמד בן זאיד.

תיעוד המשא-ומתן מראה עד כמה נתניהו היה תלוי בצד האמריקאי – ולעיתים אף היה גורם מעכב. לפי דיווח של "אקסיוס", נקודת מחלוקת מרכזית הייתה משך התחייבותו של נתניהו להשעות את הסיפוח. אל-עותייבה ביקש התחייבות קבועה, אך שגריר ישראל בוושינגטון רון דרמר דחה זאת. בסופו של דבר הסכימו הצדדים על שלוש שנים.

לפי אקסיוס, ב-12 באוגוסט, ערב ההכרזה, נתניהו היסס ושקל לסגת. הוא שקל להכריז על בחירות חדשות בשל משבר תקציבי, ובסופו של דבר חזר בו.

משרד ראש הממשלה ניסה להבליע את השעיית הסיפוח בעת פרסום ההודעה לעיתונות על אישור הממשלה את ההסכם. נמסר כי "ההסכם הזה שונה מקודמיו בכך שישראל איננה מוותרת על שטח כלשהו", וכן כי מדובר ב"שלום מתוך עוצמה" ולא "שלום מתוך ויתורים".

אפילו שמם של ההסכמים נולד רחוק מכאן. לפי אקסיוס, בבוקר ההכרזה הציע גנרל מיגל קוריאה, מנהל בכיר במועצה לביטחון לאומי, את השם "הסכמי אברהם" – והוא התקבל.

ההסכם עם האמירויות היה חלק ממהלך אמריקאי רחב. אנשי טראמפ ניהלו את שרשרת ההסכמים כולה – עם האמירויות, בחריין, סודן ומרוקו – בתוך פרק זמן קצר.

האם השעיית הסיפוח הייתה ויתור מהותי או פרט שולי?

הטוענים כי מדובר ב"נורמליזציה ללא ויתורים" מתעלמים מכך שהמחיר הישראלי היה נטישת מהלך מדיני שנתניהו עצמו קידם. הסכם ההשעיה היה תנאי הסף. ההסכם הרשמי קבע כי במקביל להסכם, ישראל הסכימה להשעות את תוכניות הסיפוח של חלקים מהגדה המערבית.

גורמים בינלאומיים ראו בהשעיית הסיפוח את עיקר ההישג. לפי מכון המזרח התיכון, אל-עותייבה מסר לבית הלבן שהאמירויות יסכימו לנורמליזציה אם ישראל תשעה רשמית את תוכניות הסיפוח. האו"ם בירך על העסקה דווקא משום שהשעתה מהלך שמזכ"ל הארגון קרא לעצור.

ההשעיה אף לא הייתה קבועה. האמירויות ביקשו התחייבות ללא מועד סיום, וישראל התעקשה על תקופה מוגבלת של שלוש שנים – סימן לכך שמדובר בעסקה שגובשה במשא ומתן.

מדוע נאלץ נתניהו לבקש ייפוי כוח כדי לחתום?

הפרט החשוב ביותר המערער את נרטיב ההובלה האישית נוגע לחתימה עצמה. שעות לפני הטקס בבית הלבן התברר שראש הממשלה אינו הגורם המוסמך לחתום.

לפי ערך הסכמי אברהם באנציקלופדיה המכלול, הבהיר היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט כי על פי החוק הישראלי הסמכות לחתום נתונה לשר החוץ גבי אשכנזי, ששהה בישראל. נתניהו נאלץ לבקש מאשכנזי ייפוי כוח כדי לחתום.

הנסיבות מחדדות את הפרדוקס. אשכנזי, שר החוץ, השתייך למחנה כחול לבן של בני גנץ – יריבו הפוליטי של נתניהו באותה עת. ראש הממשלה, שהוצג כמי שהוביל את המהלך, נזקק לחתימת יריבו הפוליטי כדי לחתום עליו.

מנדלבליט עצמו, שקבע שנתניהו לא יכול לחתום בעצמו, מונה בזמנו לתפקיד על ידי נתניהו – והוא זה שהגיש נגדו כתב אישום בעבירות שוחד, מרמה והפרת אמונים כשנה קודם לכן, כפי שדווח בזמן ישראל.

באילו חלקים של הנרטיב הרשמי תומכות הראיות?

ליבת הטענה ההיסטורית נכונה. איחוד האמירויות אכן הפכה למדינה הערבית השלישית שנרמלה יחסים עם ישראל, אחרי מצרים וירדן, והראשונה במפרץ הפרסי. גם ההישגים הכלכליים ממשיים: לפי סקירת ספריית הפרלמנט הבריטי, ב-2022 חתמה ישראל על הסכם סחר חופשי עם האמירויות – הסכם הסחר הראשון שלה עם מדינה ערבית.

אך גם המקורות שמתעדים את ההישגים מייחסים אותם בעיקר לתיווך האמריקאי ולאינטרס האמירתי מול איראן. חוקרי צ'טהאם האוס מנסחים זאת חד-משמעית: אף שטראמפ לא היה האדריכל ולא היוזם של הסכמי אברהם, נשיאותו יצרה סביבה שאפשרה למדינות החותמות לפעול.

אם החוקרים אינם מייחסים את המונח "אדריכל" לנשיא האמריקאי, שבזירתו נחתם ההסכם, קשה על אחת כמה וכמה לייחס תואר זה לראש הממשלה שנזקק לייפוי כוח מיריב פוליטי כדי לחתום.

טבלה מסכמת – מי עשה מה בהסכמי אברהם

מן הטבלה עולה שרשרת הפעולה: היוזמה, התנאי והמשא-ומתן – כולם שייכים לצד האמירתי והאמריקאי. תפקידו של נתניהו התמקד באישור ובחתימה – ואף לחתימה נדרשה הסמכה חיצונית.

שאלות שעולות מן השחזור הכרונולוגי

האם נתניהו יזם את הסכמי אברהם? לא. הרעיון עלה לראשונה מצד השגריר האמירתי אל-עותייבה במרץ 2019, בפגישה עם קושנר, לפי צ'טהאם האוס. הזרז המיידי לעסקה ב-2020 היה איום הסיפוח של נתניהו – שהאמירויות ביקשו לעצור.

מי ניהל בפועל את המשא-ומתן? המשא-ומתן היומיומי נוהל בידי צוות טראמפ, ובראשו קושנר וברקוביץ'. לפי "אקסיוס", הם קבעו את פרטי העסקה, ובכללם משך השעיית הסיפוח, ואף פתרו את המשברים ערב החתימה.

האם היו ויתורים ישראליים בהסכם? כן. ישראל הסכימה להשעות את תוכניות הסיפוח בגדה, וזה היה תנאי הסף שהציבו האמירויות. גורמים בינלאומיים, ובהם האו"ם, ראו בהשעיה זו את עיקר ההישג.

מדוע נתניהו לא חתם ישירות על ההסכם? לפי "המכלול", מנדלבליט קבע שעל פי החוק הישראלי הסמכות לחתום נתונה לשר החוץ אשכנזי – יריבו הפוליטי של נתניהו – ולא לראש הממשלה. נתניהו נאלץ לבקש ממנו ייפוי כוח.

מקורות עיקריים: Chatham House – The Abraham Accords and Israel–UAE normalization; Middle East Institute – The Abraham Accords; Axios – Abraham Accords negotiations; House of Commons Library – Israel and the Abraham Accords in 2025.