בשירות המדינה יש עלייה חדה במינוי מנהלים בכירים ללא מכרז

בקצרה:

• מספר המשרות הפטורות ממכרז בשירות המדינה גדל מאז שנת 2000 פי שמונה, במיוחד בדרג המקצועי הבכיר ובשכבות הניהול שמעצבות מדיניות.
• רוב העובדים שמונו לתפקידים בכירים זמניים והתמודדו אחר כך במכרזים לתפקיד הקבוע, זכו בו. התופעה פוגעת בהליכי המכרזים בשירות הציבורי.
• חלק גדול מהמשרות הבכירות בשירות המדינה פטורות ממכרזים. מבקר המדינה התריע שהרחבת הפטורים ממכרזים תפגע בממלכתיות ובמקצועיות השירות.
• כרבע ממשרות הציבור הבכירות בישראל הן פוליטיות, ואין לכך תקרה בחוק. ואילו החוק בארה"ב מגביל מינויים פוליטיים ל-10% מהמשרות הבכירות. 

בעלי התפקידים בשירות המדינה, המכונים לעיתים "הפקידים", הם האנשים במשרדי הממשלה וברשויות הממשלתיות שאחראים להוציא לפועל את מדיניות השרים ואת חוקי הכנסת, ולכן הם צריכים להיות אנשי מקצוע מוכשרים בעלי יכולת ביצוע.

כדי להבטיח זאת קבע החוק שהמינוי ייעשה כברירת מחדל בהליך מכרז, והתיר לפטור ממנו משרות כחריג בלבד. לפי מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, ב-2024 היו פטורות ממכרז כ-3.5% מהמשרות בשירות המדינה; אבל בדרג המקצועי הבכיר 26.5% מהמשרות היו אז פטורות ממכרז. מדובר בעלייה חדה מאוד לעומת כ-4% מהמשרות הבכירות ב-2000.

פטור ממכרז פותח פתח למינויים לא מקצועיים ולא מתאימים. למרות זאת, קצב מתן הפטורים ממכרזים הואץ והלך.

דוד אמסלם ובנימין נתניהו (צילום: Miriam Alster/Flash90)

האם שירות המדינה נותן יותר ויותר פטורים ממכרזים? 

לפי מחקר של המכון לדמוקרטיה, נכון ל-2024, היו קיימים בשירות המדינה יותר מ-1,641 מינויים הפטורים מחובת מכרז. לפי המחקר, מספרם עלה ביותר מפי שמונה מאז שנת 2000. באותה תקופה זינק מספר המשרות המקצועיות הבכירות הפטורות ממכרז פי 12.

בקרב כלל עובדי המדינה התפקידים הפטורים ממכרז הם עדיין מיעוט קטן; אך רוב עובדי המדינה – מאות אלפי אנשי מנהלה ושטח – לא נמצאים במוקדים של השפעה על קביעת המדיניות והשפעה פוליטית. אלא שדווקא בשכבות הניהול וקביעת המדיניות נרשם גידול חד במספר הפטורים ממכרזים.

כיום מדובר ביותר מרבע מהמשרות הבכירות. כלומר, יותר מאחת מכל ארבע משרות בכירות מאוישת בלי הליך המכרז, שנחשב לדרך המלך למינויים, כיוון שהוא שומר על תקינות המינוי ועל הבחינה המקצועית של בעל התפקיד ומונע הטיה פוליטית.

ראש הממשלה בנימין נתניהו בפתח ישיבת הממשלה ב־4 בינואר 2026 (צילום: מעיין טואף/ לע"מ)

למה יש חובת מכרז לתפקידים בשירות המדינה?

מטרתו העיקרית של המכרז היא בחירת המועמד המתאים ביותר למשרה, תוך שמירה על שוויון ההזדמנויות ועל היעדר שרירות ומשוא פנים.

המשרה מפורסמת לציבור, וכך מעגל המועמדים אינו מוגבל למי שהגורם הממנה מכיר; תנאי הסף נקבעים מראש, ולכן אי אפשר להתאים אותם בדיעבד למועמד מסוים; והבחירה נעשית בהשוואה בין כמה מועמדים, לפי עקרונות שנציבות שירות המדינה מגדירה כ"אובייקטיביות, שוויוניות, הוגנות והגינות, הערכה השוואתית".

מתן פטור ממכרז מסיר את הגורם החיצוני שבודק אם הייתה עמידה בדרישות המקצועיות. לציבור יש אינטרס ראשון במעלה שמינויים למשרות בכירות יעברו תהליכי סינון שיבטיחו כוח אדם איכותי, ושתהיה בקרה שתבטיח את זה.

האם רוב המשרות הציבוריות הפטורות ממכרז הן זמניות?

המשרות הזמניות מהוות כשליש מהמשרות הציבוריות הפטורות ממכרז. לפי המחקר של המכון לדמוקרטיה, ב-2024, מתוך 1,641 המינויים הפטורים מחובת מכרז, 518 היו משרות זמניות, 609 משרות מקצועיות בכירות ו-514 משרות אמון.

יש הטוענים כי הפטור משמש בעיקר לצרכים תפעוליים קצרי טווח. אבל הטענה אינה עומדת מול המספרים האלה: שני השלישים הנותרים מתחלקים כמעט שווה בשווה בין שתי הקטגוריות שנמצאות בליבת שאלת הפוליטיזציה – משרות אמון ומשרות מקצועיות בכירות.

בדוח מבקר המדינה על מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה נמצא כי בשנים 2011-2014 "נעשו 318 מינויים זמניים למשרות בכירות, ובהם מונו בסך הכול 277 עובדים", וכי "קרוב לרבע מהעובדים האלה מונו ליותר משנה".

המבקר מתאר מה קרה אחר כך: "כשני שלישים מעשרות העובדים שמונו במינוי בפועל לתפקידים בכירים והתמודדו במכרזים שהתפרסמו בשנים 2011–2014 על התפקיד שבו כיהנו, זכו בתפקיד".

כלומר, המינוי הזמני אינו פתרון ביניים אלא רמז לבאות. לפי המבקר, "המינוי הזמני עלול לפגוע בהליך שוויוני לבחירת המועמד המתאים למילוי קבוע של המשרה, שכן ניתנת לעובד הזדמנות להוכיח את יכולותיו למלא את התפקיד ואף נוצרים קשרי עבודה ומעין 'ציפייה הדדית' להמשך העסקתו".

המכרז שמתקיים בסופו של דבר אינו מתקיים בין שווים, והקטגוריה שנועדה להיות החריג הזמני מזרימה עובדים אל הדרג הקבוע.

גם בית המשפט העליון ראה בכך בעיה. כשהגביל בתחילת 2025 את משך כהונתו של ממלא מקום נציב שירות המדינה, מטרת ההחלטה הייתה למנוע את הבעייתיות שבכך שמילוי מקום נהפך בפועל למינוי קבוע.

האם קצב מתן הפטורים ממכרז גדל בשנים האחרונות?

לא רק ההיקף גדל – גם קצב מתן הפטורים ממכרז הואץ. לפי מחקר המכון, הפטורים נקבעו ב-215 החלטות של הממשלה או של נציבות שירות המדינה מאז 2000, מהן 66 בשלוש וחצי השנים שקדמו לאפריל 2024.

ההאצה אינה מתרחשת מאליה: כל פטור ממכרז מחייב את אישורה של ועדת שירות המדינה, שבראשה עומד נציב שירות המדינה.

הגוף שאמור לשמור על דרך המלך של המינויים הוא אותו גוף שמאשר את החריגה ממנה, וקצב האישורים הוא המדד לשאלה עד כמה הוא עושה זאת.

מבקר המדינה לשעבר יוסף שפירא (צילום: פלאש90)

מה אומר מבקר המדינה על מינויים זמניים לבכירים?

מבקר המדינה לשעבר, יוסף שפירא, התריע כבר ב-2015 על ריבוי המינויים הזמניים בקרב בכירים בשירות המדינה. בדוח מאותה שנה על מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה נמצא כי היו אז כ-360 משרות בכירות שאיושן היה פטור מחובת מכרז, מתוך כ-2,100 עובדים בכירים – כלומר אחת מכול שש.

המבקר לא טען שכל אחת מהמשרות פסולה, אלא הזהיר מפני האפקט המצטבר: "הרחבה משמעותית של היקף המשרות הבכירות הפטורות ממכרז עלולה לערער את היסודות שעליהם הוקם שירות המדינה בישראל".

ב-2024 בדק המכון לדמוקרטיה ומצא שהיחס עלה לאחת מארבע. בתשע השנים שחלפו, המגמה שזיהה מבקר המדינה רק החריפה – לא נבלמה.

האם בישראל יש יותר מינויים פוליטיים מבמדינות אחרות?

לעיתים נטען בשיח הציבורי בישראל כי בארצות הברית יש מינויים פוליטיים רבים וכי ישראל "צריכה לצעוד בדרכן של דמוקרטיות אחרות ולהרחיב אותם". 

גבעת הקפיטול בוושינגטון הבירה, ערב לפני נאום "מצב האומה" של הנשיא דונלד טראמפ. 23 בפברואר 2026 (צילום: AP Photo/Matt Rourke)

אבל למעשה, בארה"ב יש תקרה שקבועה בחוק, האוסר על שיעור המינויים הפוליטיים בשירות הניהולי הבכיר לעלות על 10% מכלל המשרות בו. בישראל שיעור המשרות הבכירות שבהן נעשים מינויים פוליטיים עומד על יותר מרבע, ואין לו שום תקרה שקבועה בחוק. כלומר ההשוואה לארה"ב הייתה צריכה לגרום לצמצום ולא להרחבה.

ארגון המדינות המפותחות (OECD) פרסם המלצה למדינות החברות בו, ובהן ישראל, הקוראת להן "לשקול קריטריונים מבוססי כישורים והליכים שקופים במינוי עובדי ציבור בדרג הבכיר". ה-OECD לא התייחס לשאלה כמה בכירים מינה הדרג הפוליטי, אלא מה הסיבות לבחירה.

כיצד מסבירה הממשלה את ריבוי הפטורים ממכרזים?

נציב שירות המדינה, דורון כהן, לא נבחר בהליך של מכרז תחרותי. זאת, כיוון שהממשלה שינתה באוגוסט 2024 את הליך מינוי נציב שירות המדינה וקבעה כי ייבחר ללא מכרז תחרותי פתוח.

נציב שירות המדינה הוא תפקיד חשוב ביותר, כיוון שהוא משליך על אלפי מינויים של בעלי תפקידים אחרים בשירות הממשלתי. הנציב לשעבר, דניאל הרשקוביץ, סיים את תפקידו ב-2025, ובמקומו הממשלה שאפה למנות את רואי כחלון, וגם מינתה אותו לתפקיד ממלא מקום הנציב באופן זמני.

עו"ד רואי כחלון (צילום: שלי פדן לורבר)

כחלון חשוד בעבירה פלילית של הגשת תצהיר כוזב על קורות חייו – כלומר, בתחום הקשור ישירות למינויים בשירות המדינה. בשל כך, מינויו עורר סערה ציבורית. היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה, התנגדה למינוי, והתנועה לאיכות השלטון עתרה נגדו לבג"ץ. בג"ץ לא קיבל את הבקשה להורות על הדחתו, אך הורה לממשלה להגביל את סמכויותיו ואת משך התפקיד 

בעקבות השינוי בדרך המינויים, הגישו מספר ארגונים – ביניהם ההסתדרות, התנועה לאיכות השלטון, מכון לואיס ברנדייס ומרכז מנור – עתירות שביקשו לחייב את הממשלה לבחור את הנציב במכרז תחרותי. בהרב-מיארה תמכה בעמדתם. בג"ץ דחה את העתירות וקבע שאין חובה לקיים הליך תחרותי למינוי.

העתירה אילצה את נציגי הממשלה להסביר לבג"ץ את קיומם של פטורים ממכרז באופן כללי. עמדת הממשלה הייתה שקיומם של הפטורים והעלייה החדה במספרם אינם פסולים כשלעצמם.

אבל כשבא כוח הממשלה בדיון בבג"ץ, עו"ד דוד פטר, נשאל על הנתונים המצביעים, כאמור, על עלייה חדה במספר הפטורים, השיב ש"אינו מכיר אותם".

נציב שירות המדינה דורון כהן (צילום: ניר סלקמן)

בדיון נוסף בספטמבר 2025, שאלה השופטת יעל וילנר את פטר "האם נושא המינויים הרבים הפטורים ממכרז עמד בראש מעייני הממשלה בדיון על אופן בחירת הנציב"? פטר השיב בחיוב, ואמר כי "שר האוצר ביקש לקבל פילוח והבנה של סוגי הפטורים". כלומר, הממשלה עצמה ביקשה לדעת את מקור הנתונים על עלייה במספר הפטורים ממכרזים במינויים, ולא ידעה להשיב על כך בדיון.

נשיא בית המשפט העליון יצחק עמית קרא מתוך פניית הממשלה לביהמ"ש והעיר: "כתבת שייתכן שעלייה במספר הפטורים אינה בהכרח רעה". פטר השיב בשאלה, "האם יכול להיות שבמקרים מסוימים יש להקל בפטור ובתחומים אחרים לא?", ולפי הדיווח על הדיון "הודה שאינו מכיר נתונים או החלטות בנושא, כיוון שהוא צריך עוד להתברר".

בהמשך העיר עמית כי "אין אפילו ניסיון להסתיר את הכוונה למנות את אנשי שלומם של הדרג הפוליטי, והדברים נאמרים בראש חוצות על ידי גורמים בממשלה".

שאלות שעולות מן הנתונים

האם כל מינוי בפטור ממכרז הוא מינוי פוליטי?

לא. פטור ממכרז אינו בהכרח מינוי פוליטי, בלתי חוקי או בלתי מקצועי, וחלק מהפטורים כוללים ועדות איתור והליכים תחרותיים. אבל הפטור מסיר את מנגנון ההגנה שהחוק קבע מפני שיקולים זרים, ולכן הוא מהווה מדד סיכון מוסדי משמעותי.

ראש הממשלה בנימין נתניהו וראש המטה למלחמה בפשיעה בחברה הערבית רואי כחלון בישיבה של ועדת המשנה לקידום המאבק בפשיעה בחברה הערבית במשרד ראש הממשלה בירושלים, 29 במאי 2025 (צילום: מעין טואף, לע"מ)

כמה משרות בשירות המדינה פטורות ממכרז?

ב-2024 יותר מ-1,641 משרות בשירות המדינה היו כאלה. לפי מחקר המכון לדמוקרטיה, 609 מהן היו משרות מקצועיות בכירות, 514 היו משרות אמון ו-518 משרות זמניות. בשירות המדינה כולו היה מדובר בכ-3.5% מהמשרות, ובדרג המקצועי הבכיר ב-26.5%.

מי מוסמך לפטור משרה מחובת מכרז?

הממשלה. לפי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, היא רשאית לקבוע משרות שעליהן לא תחול חובת המכרז, על פי הצעת ועדת שירות המדינה, שבראשה עומד נציב שירות המדינה. כל פטור מחייב את אישור הוועדה.

האם יש עלייה במספר הפטורים ממכרזים?

מספר המשרות המקצועיות הבכירות הפטורות ממכרז עלה בין השנים 2000 ל-2024 פי 12, ושיעורן מכלל המשרות עלה מכ-4% ל-26.5%. סך הפטורים בשירות המדינה גדל באותה תקופה פי שמונה, בקצב משמעותי בהרבה ממה שהיה במהלך עשורים לפני כן.

אם הליכי המכרז מסורבלים ומתמשכים, האם הפטור אינו הפתרון היעיל?

יש טענה שהבעיה היא תהליכי מכרז מסורבלים, אבל פטור אינו פתרון כי הוא לא מייעל את ההליך, אלא מבטל אותו. הקושי אמיתי, אבל הפתרון לבעיה של משך המכרז הוא קיצור לוחות הזמנים, הפחתת שלבים והקצאת כוח אדם לוועדות – ולא הסרת הסינון עצמו. הסרת הסינון פוגעת באינטרס הציבורי.

מקורות

• המכון הישראלי לדמוקרטיה – פטורים ממכרז בשירות המדינה: הסטייה מ"דרך המלך"
• TheMarker – רון דול וניסים כהן, הנציבים שכחו שהם שומרי סף, מאי 2025
• TheMarker – הדיון הנוסף בבג"ץ באופן מינוי נציב שירות המדינה, ספטמבר 2025
• TheMarker – הצו על תנאי בעניין הליך מינוי הנציב, פברואר 2025
• "גלובס" – בג"ץ קבע בדיון נוסף כי מינוי נציב שירות המדינה אינו מחייב הליך תחרותי, פברואר 2026
• "גלובס" – בג"ץ פסל את הליך המינוי של נציב שירות המדינה, מאי 2025
• מבקר המדינה – מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה
• מבקר המדינה – בדיקת שני מכרזים לאיוש משרות במשרד התיירות
• נציבות שירות המדינה – אוגדן הנחיות למועמדים למשרות בשירות המדינה
• חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959
• 5 U.S.C. §3134 – Limitations on noncareer appointments
• OECD – המלצת המועצה בדבר מנהיגות ויכולת בשירות הציבורי, 2019

אדוה לוטן היא יועצת אסטרטגיה וארכיטקטורה עסקית במקצועה, מתמחה באדפטציה של ארגונים לעידן הדיגיטלי, מרצה ומנחה. בעבר מנכ"לית ויו"ר עמותת "מדעת – למען בריאות מושכלת", העוסקת בקידום קבלת החלטות בריאותיות על בסיס מידע אמין