המונופול של הרבנות על הכשרות הוא מקור הכשלים – לא הרפורמה שבוטלה

מבקר המדינה ביקר בחריפות את מוסד הרבנות הראשית, בדוחות שפרסם ב-2009 וב-2017, וקבע שבמהלך הזמן שחלף בין הדוחות המועצות הדתיות לא תיקנו את הליקויים שנמצאו.

בין הכשלים המובנים שהמבקר תיעד: תלות כלכלית של רוב המשגיחים בבעלי העסקים שעליהם הם מפקחים, מיעוט משגיחים מוסמכים, פערים גדולים בין ערים בשיעורי ההסמכה, הגבלות שמטילות רבנויות ערים על מזון בכשרות מרבנויות אחרות, וכשלי אכיפה חמורים בעבירות על חוק איסור הונאה בכשרות.

רפורמת הכשרות של השר לשעבר מתן כהנא, שנועדה לתת מענה לליקויים ולהקל את נטל יוקר המחיה, בוטלה. היא אושרה בנובמבר 2021 כחלק מחוק ההסדרים, אך כמעט לא הופעלה בפועל אחרי שהשר מיכאל מלכיאלי מש"ס חסם את יישומה בצו בסוף 2022.

ב-14 ביולי 2026 ביטלה הכנסת את החוק ברוב של 46 מול 41, ובכך החזירה את המונופול הבעייתי של הרבנות.

עיקרי הממצאים

• 95% ממשגיחי הכשרות מועסקים בפועל בידי בעלי בתי העסק שעליהם הם מפקחים, מקבלים את שכרם ישירות מהם, ותלויים בהם כלכלית. דוח מבקר המדינה "הפיקוח על כשרות המזון" 2017 הגדיר את המצב הזה כ"ניגוד עניינים מובנה".
• רק כ-35% ממשגיחי הכשרות מחזיקים בתעודת הסמכה מהרבנות, אף שנוהל הרבנות מחייב זאת יותר משש שנים. הפערים גדולים בין ערים: 10% מוסמכים בנתניה, 17% בירושלים, 58% בתל אביב, 64% באשדוד (דוח המבקר).
• המועצות הדתיות בירושלים ובנתניה מטילות הגבלות על מזון שקיבל הכשר ממועצות דתיות אחרות. המבקר קבע שההגבלות מצמצמות את אפשרויות הבחירה ומייקרות את המזון, זאת בניגוד לטענת האחידות של תומכי ביטול הרפורמה.
• בין 2009 ל-2016 הוגשו יותר מ-800 בקשות של מקבלי קנסות להישפט על עבירות כשרות, ובאף אחת לא הוגש כתב אישום. ברוב המקרים חלה התיישנות. דוח המבקר קבע ש"המבקשים להישפט מופלים לטובה".
• תחשיב משרד האוצר מעריך את העלות השנתית של החזרה למונופול הרבנות בכ-750 מיליון שקל, מתוכם 600 מיליון שקל בתוספת מחירי תעודות כשרות שתגולגל לצרכן, לפי דיווח N12.

מה קבעה רפורמת הכשרות ב-2021 והאם היא הופעלה?

רפורמת 2021 נועדה לפתוח את שוק הכשרות לתחרות. עד אז, בית עסק שביקש תעודת כשרות היה חייב לקבל אישור מרב מקומי מטעם הרבנות. הרפורמה שהעביר השר לשעבר מתן כהנא איפשרה לבתי עסק לקבל תעודת כשרות מגופי כשרות פרטיים, בלי להזדקק גם לתעודת רב מקומי. הרבנות הראשית נותרה הרגולטור ההלכתי והמנהלי, אך התחרות נכנסה לשלב ההשגחה.

בפועל הרפורמה כמעט לא הופעלה. המכון הישראלי לדמוקרטיה קבע שהרבנות והמשרד לשירותי דת "לא הקימו את המנגנונים הנדרשים להפעלתה", ועם כניסתו לתפקיד בסוף 2022 חסם השר מיכאל מלכיאלי את המשך היישום בצו.

מלכיאלי הוא שהוביל גם את הליך הביטול הפורמלי. הצעת החוק שלו עברה בקריאה ראשונה ב-2 ביוני 2026, אושרה בוועדה לקריאה שנייה ושלישית ב-8 ביולי, והתקבלה סופית ב-14 ביולי ברוב של 46 מול 41.

ח"כ אוהד טל מהציונות הדתית כינה את החוק לביטול הרפורמה "חוק של הצרכן הישראלי". מנגד, הרב דוד סתיו, העומד בראש ארגון הרבנים צהר שמפעיל מערך כשרות פרטי חלופי לזה של הרבנות, הזהיר כי "החוק הזה עלול לגרום לחורבן הכשרות בישראל". תני פרנק, מנהל המרכז ליהדות ומדינה במכון הרטמן, טען כי החוק "יפגע בכיס של אזרחי ישראל".

מדוע צורת ההעסקה של משגיחי הכשרות יוצרת ניגודי עניינים מובנים תחת מונופול הרבנות?

במערך הכשרות של הרבנות פועלים כ-3,900 משגיחים, אך רק חלק מזערי מהם מקבל את שכרו מהמועצות הדתיות שאליהן הוא כפוף מקצועית. לפי מבקר המדינה, כ-95% מהמשגיחים מועסקים בפועל בידי בעל בית העסק שעליו הם אמורים לפקח, ומקבלים את שכרם ישירות ממנו. בעל העסק הופך לגורם התלות הכלכלית של הפקח, והמבקר הגדיר זאת כ"ניגוד עניינים מובנה".

מעבר לתלות הכלכלית עצמה, דוח המבקר חשף שיטת תשלום לא חוקית: במקרים רבים בעלי העסק שילמו למשגיחים "במזומן או בהמחאה בלי למסור להם תלוש שכר, דבר המהווה עבירה על חוק הגנת השכר, התשי"ח-1958". בנוסף, ב-20 מועצות דתיות מצא המבקר קרבה משפחתית אסורה בין בעלי תפקידים במועצה לבין המשגיחים הפועלים בתחומה.

הליקויים האלה נסחבים כמעט שני עשורים. עוד ב-2009 תיעד אותם מבקר המדינה, ובדוח שפורסם ב-2017 קבע במפורש כי "אף שחלף כעשור ממועד הביקורת הקודמת לא תיקנו המועצות הדתיות את מרבית הליקויים שהועלו בה ולא שיפרו את תפקוד מערך הכשרות הממלכתי".

התנועה להגינות שלטונית עתרה לבג"ץ ב-2004 בבקשה שהרבנות תקבע נהלים סדורים להעסקת המשגיחים ולהכשרתם. במועד סיום הביקורת של מבקר המדינה ב-2016, שתים-עשרה שנים לאחר מכן, העתירה עדיין הייתה תלויה ועומדת. מבקר המדינה לא ערך מאז ביקורת נוספת בנושא, והרפורמה שנועדה לתקן את הכשלים כמעט לא הופעלה בפועל, כך שאין בסיס לחשוב שהמצב השתפר.

כמה ממשגיחי הכשרות ברבנות פועלים בלי תעודת הסמכה?

רק כ-35% ממשגיחי הכשרות מחזיקים בתעודת הסמכה מהרבנות. שני שלישים מהם – כ-65% – פועלים בלי הסמכה. מצב זה נוגד את נוהלי הרבנות עצמה, שחייבה את המשגיחים לעבור מבחן הסמכה וקבעה למועצות הדתיות ארכה של חצי שנה להסמיך את הוותיקים. אלא שלוחות הזמנים לא נשמרו.

דוח המבקר קבע כי "אף שכבר עברו יותר משש שנים מאז פרסם המשרד את נוהל הכשרות, ובו חלה חובת ההסמכה", שיעור גבוה מהמשגיחים עדיין לא מוסמך. שני שלישים מהמשגיחים במערך פועלים בלי תעודה של הגוף שבשמו הם פועלים.

אילו כשלי אכיפה תיעד מבקר המדינה במערך הכשרות?

דוח המבקר תיעד כשלי אכיפה בכמה רמות. בבית המשפט, יותר מ-800 בקשות של מקבלי קנסות להישפט על עבירות כשרות בין 2009 ל-2016 לא הבשילו לכתב אישום, וברוב המקרים חלה התיישנות. המבקר קבע כי "המבקשים להישפט מופלים לטובה" לעומת מי ששילם את הקנס.

בשטח, מועצות דתיות בירושלים, בנתניה וברחובות הציבו משגיחים בהיקפי שעות שלא ניתנים לביצוע פיזי. שעות ההשגחה נרשמו על הנייר אך לא בוצעו בפועל, ובזמנים שבהם אין השגחה יכולה להיות מכירת מזון לא כשר תחת תעודת הרבנות. את המחיר של השעות הרשומות שילמו המסעדות ובתי האוכל במלואו, בין אם ההשגחה בוצעה ובין אם לא.

ברמת הרגולטור, המבקר קבע כי המשרד לשירותי דת "אינו מחזיק במידע ובכלים הנחוצים לו", ואגף הכשרות ברבנות עצמו "אין לו יכולת למלא את חובתו לפקח". שרשרת האכיפה, מקצה אל קצה, אינה עובדת.

מדוע ביטול רפורמת הכשרות מייקר את המחיה בכ-750 מיליון שקל בשנה?

תחשיב משרד האוצר בעקבות הצעת החוק לביטול הרפורמה העריך את המחיר השנתי של החזרה למונופול הרבנות בכ-750 מיליון שקל. לפי דיווח N12, התחשיב מורכב מ-600 מיליון שקל לתוספת שמסעדות ובתי מלון יידרשו לשלם עבור תעודות כשרות – סכום שיגולגל לצרכן – וכ-150 מיליון שקל לעלות העסקתם של כ-3,500 משגיחי כשרות שיהפכו לעובדי מדינה.

הנתונים האלה נשענים על עבודה מקדמית של רואה החשבון יורם אברמזון, שהוזמנה בידי משרד האוצר עוד ב-2015. לפי אותה עבודה, פעילות הכשרות הכוללת בישראל נאמדה ב-3.4 מיליארד שקל בשנה.

לפי חוות דעת של המכון הישראלי לדמוקרטיה, רכיב המונופול לבדו עומד על כ-600 מיליון שקל בשנה. הכשרות היא עלות לגיטימית שיש לה ביקוש, אולם המבנה הריכוזי מוסיף לעלות זו עוד כ-600 מיליון שקל שאינם קשורים לשירות הדתי עצמו אלא למבנה השוק שהחקיקה משמרת.

האם החזרת הכשרות לרבנות מחזירה אחידות לשוק הכשרות?

מקדמי הביטול הציגו אותו כהחזרה של אחידות ואמון למערך הכשרות. שר הדתות לשעבר מיכאל מלכיאלי אמר במליאה כי רפורמת כהנא "איימה להבקיע את חומות הכשרות בארץ הקודש". יו"ר ש"ס אריה דרעי הוסיף: "כשרות היא לא עסק, כשרות היא אחריות ממלכתית". הרבנות הראשית בעת חקיקת הרפורמה, קראה לה "הרס וחורבן הכשרות".

אלא שהמונופול עצמו לא מייצר אחידות. הפערים הגאוגרפיים בשיעורי ההסמכה של המשגיחים הם הראשונים לחשוף את הסתירה: בנתניה 10% מהמשגיחים מוסמכים, בירושלים 17%, ברחובות 25%, בחיפה 35%, בתל אביב 58%, ובאשדוד 64%. פי שישה בין הקצוות, לפי אותה שיטת הסמכה של אותה רבנות.

מעבר לפערים באיכות, דוח המבקר חשף גם הגבלות בפועל שהמונופול מטיל על מסחר בין אזורים: "הרבנויות בירושלים ובנתניה מטילות הגבלות על הכנסת מזון שקיבל הכשר ממועצות דתיות אחרות". המבקר קבע במפורש שההגבלות האלה "מצמצמות את אפשרויות הבחירה של בעלי בתי העסק המושגחים ומשפיעות על עלויות המזון ועל יוקר המחיה". באותו דוח נחשף גם שהרבנות גובה אגרות מבעלי עסקים במגזר הלא-יהודי, בניגוד לחוק.

כלומר, המבנה הריכוזי שאליו חוזרים לא מבטיח אחידות. במקום זאת, הוא מייצר אזורים סגורים בין מועצות, פערים גדולים בהסמכה, וגבייה בניגוד לחוק.

נתונים מרכזיים במערך הכשרות

חמשת הנתונים בטבלה מציירים שני צירים: כשל פיקוחי מובנה של מונופול הרבנות – תלות של 95%, היעדר הסמכה של שני שלישים מהמשגיחים וקרבה משפחתית ב-20 מועצות – ומחיר כלכלי ישיר של החזרה למונופול: כ-750 מיליון שקל בשנה, מתוכם 600 מיליון שקל רכיב המונופול לבדו.

שאלות שעולות מן הנתונים

האם החזרת הכשרות לרבנות הראשית מייצרת סטנדרט אחיד? לא. פערי ההסמכה של המשגיחים בין ערים נעים בין 10% בנתניה ל-64% באשדוד, לפי דוח המבקר. גם הרבנויות המקומיות בירושלים ובנתניה מטילות הגבלות על מזון שקיבל הכשר ממועצות דתיות אחרות. המבנה הריכוזי לא מייצר אחידות אלא אזורים סגורים.

מי משלם למשגיח הכשרות שאמור לפקח על בית העסק? בעל בית העסק המפוקח. 95% מהמשגיחים מקבלים את שכרם ישירות ממי שעליו הם אמורים לפקח, לפי דוח המבקר. במקרים רבים התשלום נעשה במזומן בלי תלוש שכר, בניגוד לחוק הגנת השכר.

האם המשרד לשירותי דת מסוגל לנהל את מערך הכשרות? לא. המבקר קבע ש"המשרד אינו מחזיק במידע ובכלים הנחוצים לו למימוש אחריותו לתחום ניהול הכשרות". לגבי אגף הכשרות ברבנות עצמו נכתב כי "אין לו יכולת למלא את חובתו לפקח על פעילותן של מחלקות הכשרות", לפי דוח המבקר.

איך משגיח כשרות אחד יכול להיות אחראי על 20 שעות השגחה ביום? הוא לא יכול. במועצות הדתיות בירושלים, בנתניה וברחובות נקבע לחלק מהמשגיחים היקף עבודה של 12–24 שעות ביום, לפי דוח המבקר. שעות ההשגחה נרשמו על הנייר אך לא בוצעו בפועל, והמסעדות שילמו את המחיר במלואו.

האם ניגודי העניינים במונופול הכשרות תוקנו במהלך השנים? לא. מבקר המדינה תיעד את אותם ליקויים בשני דוחות (2009, 2017) וקבע ש"המועצות הדתיות לא תיקנו את מרבית הליקויים". עתירת התנועה להגינות שלטונית לבג"ץ מ-2004 נותרה תלויה ועומדת גם 12 שנה אחר כך.

מקורות

• דוח מבקר המדינה "הפיקוח על כשרות המזון" 2017 – דוח שנתי 67ב, מאי 2017. הביקורת הראשית שעליה נשענת הכתבה, כולל נתוני התלות, ההסמכה, ההגבלות בין מועצות ואי-האכיפה.
• מבקר המדינה, דוח שנתי 59 (2009), פרק "הפיקוח על כשרות המזון", עמ' 955–1005. הביקורת הקודמת שבעקבותיה חובר דוח המעקב מ-2017.
• המכון הישראלי לדמוקרטיה – ההסכמים הקואליציוניים | ביטול רפורמת הכשרות – ד"ר אריאל פינקלשטיין, דצמבר 2022. ניתוח תוכן הרפורמה והצו שחסם אותה בסוף 2022.
• המכון הישראלי לדמוקרטיה – חוות דעת על תזכיר חוק הכשרות – עלות המונופול של הרבנות: 600 מיליון שקל בשנה.
• המכון הישראלי לדמוקרטיה – "כשרות כאן? ליקויים והצעה לרפורמה בשוק הכשרות בישראל" – מקור עצמאי לאישור עתירת התנועה להגינות שלטונית לבג"ץ 3336/04.
• ynet – הכנסת אישרה סופית: בוטלה רפורמת הכשרות של מתן כהנא – 14 ביולי 2026. דיווח על ההצבעה הסופית 46 מול 41.
• ynet, שילה פריד – הכנסת ביטלה את רפורמת הכשרות: "איימה להבקיע את חומות הרבנות" – 15 ביולי 2026. ציטוטי מלכיאלי, דרעי, טל ופרנק במליאה.
• ynet, שילה פריד – לשמור על השליטה של הרבנות: עושים סדר בביטול רפורמת הכשרות – 3 ביוני 2026. אישור קריאה ראשונה, ציטוט הרב דוד סתיו.
• ynet כלכלה, שחר אילן – שחיתות למהדרין: 5 מיליארד שקל, 5,000 ג'ובים – 7 ביוני 2026. דוח יורם אברמזון (רו"ח) מ-2015 שהוזמן על ידי משרד האוצר.
• "כלכליסט", שחר אילן – מחזקים את מונופול הרבנות: חוק ביטול רפורמת הכשרות אושר לקריאה שנייה ושלישית – 8 ביולי 2026. ציטוטי מלכיאלי ופרנק בוועדה.
• N12 – באוצר: זה כמה שיעלה לנו ביטול הרפורמה בכשרות – תחשיב משרד האוצר: 750 מיליון שקל בשנה (600 מיליון תעודות + 150 מיליון העסקה).
• ynet – הרבנים הראשיים: הרב יצחק יוסף והרב דוד לאו – אישור תפקידו של הרב דוד סתיו כעומד בראש ארגון צהר.

אדוה לוטן היא יועצת אסטרטגיה וארכיטקטורה עסקית במקצועה, מתמחה באדפטציה של ארגונים לעידן הדיגיטלי, מרצה ומנחה. בעבר מנכ"לית ויו"ר עמותת "מדעת – למען בריאות מושכלת", העוסקת בקידום קבלת החלטות בריאותיות על בסיס מידע אמין