שפל של 20 שנה במינוי נשים למנהלות משרדי ממשלה

בקצרה

• המדינה הודתה ב"קושי משפטי" במינוי גבר לנציב שירות המדינה, ובכל זאת מינתה גבר לתפקיד.
• הממשלה הנוכחית לא מינתה בתחילת כהונתה אף מנכ"לית למשרד ממשלתי. גם כיום מכהנות בה מנכ"ליות רק בשלושה מ-31 משרדי ממשלה. 
• מדובר בירידה חדה במספר המנכ"ליות במשרדי הממשלה: בממשלה הקודמת כיהנו מנכ"ליות ב-11 מתוך 30 משרדי ממשלה.
• שר האוצר בצלאל סמוטריץ' מינה במשך שלוש שנים תשעה גברים ואף לא אישה אחת, והסביר: "ראיינתי נשים ולא מצאתי".
• נשים הן 64% מעובדי המדינה, אבל רק 9% בדרג הבכיר ביותר.

אם הנשים הן רוב בשירות המדינה, למה המנהלים גברים?

הבעיה היא לא כניסת נשים לשירות הציבורי, אלא המעבר לעמדות שבהן מרוכזים הסמכות, התקציב והקשר הישיר לדרג הפוליטי. לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בסוף 2024 עבדו בשירות המדינה כ־88 אלף עובדים ועובדות, 64% מהם – נשים.

גם בסגל הבכיר הנשים הן כמעט מחצית – 46%. אבל הנתון הזה מסתיר מדרגות שונות מאוד של כוח. הסגל הבכיר מחולק לשלוש רמות: ברמה 110 (הנמוכה ביותר) הנשים הן 49%; ברמה 120 (האמצעית) הן רק 29%; וברמה 130 (הדרג הבכיר ביותר) נשים הן 9% בלבד.

זו פירמידה הפוכה: בדרג הניהולי הנמוך ובדרגי הביניים יש נשים רבות, ובהן מנהלות בעלות ניסיון מקצועי וניהולי, וככל שעולים בסולם הדרגות – הן נעלמות. לכן אי אפשר להסביר את התוצאה בטענה ש"אין מועמדות". השירות הציבורי עצמו הוא מאגר של מועמדות בעלות ותק, השכלה והיכרות עמוקה עם עבודת הממשלה.

אם כמעט מחצית מהסגל הבכיר הן נשים, אבל רק חלק זעיר מהדרג העליון שלו – החסם נמצא במסלול הקידום ובשערי המינוי, לא בכישורים שלהן.

כמה מנכ"ליות יש במשרדי ממשלה?

תפקיד מנכ"ל במשרד ממשלתי הוא משרת אמון ומינויו הוא בחירה אישית של השר. ברוב שירות המדינה, המינוי לתפקידי סגל בכיר נעשה במכרז תחרותי, אבל מנכ"ל של משרד ממונה אחרת: לפי סעיף 12 לחוק שירות המדינה (מינויים), הממשלה ממנה אותו לפי הצעת השר, ולא חלה חובת מכרז. גם מינוי של משנה למנכ"ל או לתפקידים שהם שווי ערך למנכ"ל פטור ממכרז.

בממשלה הקודמת כיהנו 11 נשים בתפקידי מנכ"ליות משרדים – כלומר, קרוב לשליש ממנכ"לי משרדי הממשלה.

מנכ"לית משרד העלייה והקליטה, דגנית סנקר-לנגה (צילום: נגה מלסה. אושר לשימוש חופשי במסגרת Creative Commons)

עם הקמת הממשלה הנוכחית, אף שר לא מינה אישה למנכ"לית משרדו וכל המשרדים נוהלו בידי גברים בלבד. מאז, התמנתה אישה אחת בלבד למנכ"לית משרד ממשלתי – דגנית סנקר-לנגה, מנכ"לית משרד העלייה והקליטה, שהתמנתה לתפקיד במאי השנה ושתיים התמנו לתפקידי ממלאות מקום מנכ"לים: דרורית שטיינמץ, ממלאת מקום מנכ"ל משרד רה"מ, ונאווה זקן, ממלאת מקום מנכ"ל משרד התעשייה.

גם מספר הנשים המשמשות כמשנה למנכ"ל ובעלות התפקידים בדרג המקביל למנכ"ל צנח מאז הקמת הממשלה הנוכחית. ביולי 2024 כיהנו 4 נשים מ-16 המשנים למנכ"ל, ו־9 נשים מתוך 57 בעלי התפקידים המוקבלים למנכ"ל. מדובר בשיעור הנמוך ביותר של מנכ"ליות מזה 20 שנה לפחות.

זאת, לעומת הממשלה הקודמת, שמינתה נשים ל־39% מהמשרות בדרג מנכ"ל שאיישה.

הפער הזה משמעותי, כי מנכ"ל משרד אחראי לתרגם את סדר העדיפויות של השר לתוכניות עבודה, שולט בהקצאת המשאבים, מתאם בין האגפים ומשפיע על מינויים נוספים. זו נקודת המפגש בין הדרג הפוליטי לבין המנגנון המקצועי, ומי שיושב שם קובע אילו בעיות יקבלו תשומת לב, איזה מידע יגיע לשרים ואילו פתרונות יהפכו למדיניות.

דרורית שטיינמץ לצד יוסי שלי בכנסת, 22 בפברואר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

לפי בדיקת המכון הישראלי לדמוקרטיה, מאז 2003 מונו בסך הכול 246 מנכ"לים במשרדי הממשלה, מתוכם 38 נשים. בכל הממשלות מלבד הנוכחית, יחד, נשים היו כ־18% מהמינויים. הממשלה הקודמת בראשות נפתלי בנט מינתה בערך פי שניים מהממוצע; הנוכחית – פחות מרבע ממנו.

בממשלה הקודמת היו 18 שרים ותשע שרות, ואילו בממשלה הנוכחית יש שש שרות ו-25 שרים. כלומר, שיעור השרות בממשלה ירד מכשליש לכחמישית. מבדיקת המכון לדמוקרטיה עולה כי לאורך שני העשורים האחרונים, 31% מהשרים היו נשים, כך שמספר השרות בממשלה הנוכחית נמוך מאוד לא רק ביחס לממשלה הקודמת, אלא ביחס לרוב הממשלות הקודמות.

למה אין מנהלות בכירות במשרד האוצר?

שר האוצר בצלאל סמוטריץ' הוא דוגמה לשר שנמנע באופן שיטתי ממינוי נשים לתפקידים בכירים. במשרד האוצר מתנהלת תחלופה גדולה של מנהלים – בשל החיכוכים התמידיים בין סמוטריץ' לדרג המקצועי, המתנגד למדיניותו – ובשנתיים וחצי הראשונות לכהונתו סמוטריץ' מינה שמונה מנהלים בכירים חדשים – כולם גברים.

שר האוצר בצלאל סמוטריץ' ויו"ר רשות ניירות ערך, יוסף זינגר (מימין), עם מינויו של זינגר ביוני 2023 (צילום: דוברות משרד האוצר)

עד לקיץ 2025 לא נותרה בהנהלה הבכירה של משרד האוצר אף אישה אחת. בספטמבר שעבר פסלה הוועדה המייעצת למינוי בכירים בשירות המדינה ("ועדת המינויים") את מינויו של מהראן פרוזנפר לממונה על התקציבים. לתפקיד הוצגו 11 מועמדים, ארבע מהם נשים. לפי בדיקת הוועדה, "מבין ארבע מועמדות שרואיינו בשלב הראשון רק שתיים הוזמנו לריאיון בפני השר".

סמוטריץ' הגיב בדיון בוועדת הכספים: "הן אומרות שהוא (פרוזנפר) הכי מוכשר שיש, אבל בגלל ייצוג הולם אני צריך למנות אישה. אני מאוד מכבד ייצוג הולם, אבל בסוף ראיינתי נשים ולא מצאתי".

את הטענה הזאת הוועדה כבר דחתה בנימוקי ההחלטה, שם כתבה על אחת המועמדות: "לא מצאנו נימוקים שביססו פער משמעותי בין כישוריה לכישורי המועמד הנבחר (ואף) ההפך הוא הנכון". באוקטובר 2025 פסלה הוועדה את המינוי בפעם השלישית, וקבעה שההליך כולו פגום מהותית.

בינואר השנה מינה סמוטריץ' את מיכל עבאדי-בויאנג'ו לחשבת הכללית, והוועדה קבעה ש"מתקיים ייצוג נשי כנדרש", ואישרה את מינויו של פרוזנפר. במילים אחרות: מתוך עשרה מנהלים בכירים שמינה סמוטריץ', רק אחת הייתה אישה, וגם היא – אחרי שוועדת המינויים פסלה מינוי אחר שלו בגלל היעדר מינוי נשים.

מיכל עבאדי-בויאנג'ו (צילום: נעם ריבקין פנטון/פלאש90)

מבדיקת ועדת המינויים עולה שסמוטריץ' ראיין רק מעט נשים, אם בכלל, מקרב המועמדים והמועמדות שהציעו את עצמם לתפקיד, העדיף בבירור מועמדים גברים על מועמדות גם כשכישוריהם היו שווים או שכישוריהן של הנשים היו אף גבוהים יותר, והגיב בזלזול לטענות על כך.

לסמוטריץ' יש היסטוריה של התבטאויות מיזוגניות ופוגעניות שהביעו זלזול בנשים והקטינו אותן, שסביר להניח כי השפיעה על הימנעותו ממינוי נשים לתפקידים בכירים; אבל לא מן הנמנע שהתנהלותו של סמוטריץ' אפיינה גם שרים אחרים (וגם שרות) בממשלה הנוכחית, ושזו הסיבה שהם נמנעים מלמנות מנכ"ליות וסמנכ"ליות. 

האם החוק מחייב ייצוג הולם לנשים בניהול משרדי ממשלה?

סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים) קובע:

"בשירות המדינה יינתן, בנסיבות העניין, ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים".

החובה חלה בחוק בכל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, וכן על דרכי הקבלה והקידום, לרבות מינוי שלא במכרז.

גם סעיף 6ג(א) לחוק שיווי זכויות האישה קובע שבגוף ציבורי ובוועדות המכרזים והמינויים שלו יינתן ביטוי הולם לייצוגן של נשים בסוגי המשרות ובדירוגים השונים, לרבות בקרב העובדים וההנהלה. שני החוקים הם ותיקים מאוד ונחקקו כבר בשנות ה-50.

ראש הממשלה בנימין נתניהו ומנכ"לי משרדי ממשלה, פברואר 2023 (צילום: לע"מ)

על סמך החוקים הללו, ועקרון השוויון המופיע במגילת העצמאות ובחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו בג"ץ קבע (1363/23) ב־2025 בתשובה לעתירה של שדולת הנשים, כי על הממשלה חלה חובה אקטיבית לייצוג הולם של נשים בתפקידי בכירים במשרדי הממשלה, כולל משרות מנכ"ל ומשרות אמון אחרות.

לפי הפסיקה, הייצוג ההולם הוא חובה אקטיבית: לא מספיק לטעון שנשים נבחנו – צריך לחפש אותן. בעקבות הפסיקה פרסמה נציבות שירות המדינה ב-25 בדצמבר 2025 נוהל מעודכן לעבודת ועדת המינויים.

הנוהל יוצר הנחיה ומבחן מעשיים: כאשר מוצע גבר לתפקיד שבו אין ייצוג הולם לנשים, יש לבחון לפחות שתי מועמדות. הפנייה אליהן חייבת להיות יזומה, והגורם המציע חייב לתעד את החיפוש ולנמק מדוע לא נמצאה מועמדת מתאימה.

הנוהל חשוב, אבל הוא לא ממנה נשים בעצמו. יעילותו תלויה באכיפה, בפרסום ההחלטות ובנכונות של ועדת המינויים לעצור הליכים פגומים. אם שני שמות של נשים יצורפו לכל טופס, אבל בסוף ייבחרו שוב ושוב גברים – ההליך ישתנה אך הצמרת תישאר אותה צמרת.

נציב שירות המדינה דורון כהן (צילום: ניר סלקמן)

המבחן הראשון הגיע במאי השנה. שדולת הנשים, נעמת ופורום דבורה עתרו לבג"ץ נגד מינוי דורון כהן לנציב שירות המדינה, בטענה שלא תועד חיפוש אחר מועמדות. המדינה הודתה שיש קושי משפטי בכך שמונה גבר, אבל טענה שנעשה מאמץ לפעול לייצוג. המינוי אושר ונכנס לתוקף.

ייצוג הולם הוא לא דרישה למנות אישה שלא מתאימה לתפקיד, אלא דרישה שלא לנהוג כאילו רק גברים מתאימים מראש. כל עוד הבחירה נשארת בידי השר בלבד, שוויון ההזדמנויות לא יגיע מעצמו – וצריך להיאבק עליו.

שאלות העולות מן הנושא

מה זה מינוי אישי של מנכ"ל משרד ממשלתי?

מנכ"ל משרד ממשלתי ממונה בידי הממשלה לפי הצעת השר, ללא מכרז. גם המשנים למנכ"ל ובעלי תפקידים המוקבלים למנכ"ל פטורים ממכרז לפי החוק. לכן בדרג הזה הבחירה נתונה בעיקר לשר. המנגנון הזה מכונה גם "משרת אמון".

כמה מנכ"ליות יש במשרדי הממשלה הנוכחית וכמה בממשלה הקודמת?

בממשלה הקודמת כיהנו 11 מנכ"ליות וניהלו יותר משליש מ-30 המשרדים שלה. עם הקמתה, הממשלה הנוכחית לא מינתה אף מנכ"לית אחת לנהל אף אחד מ-31 המשרדים שלה. מאז, היא מינתה אישה אחת לתפקיד מנכ"לית ועוד שתיים לממלאות מקום מנכ"ל (מנכ"ליות בפועל).

מנכ"לית משרד התחבורה לשעבר, קרן טרנר (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

האם הממשלה חייבת למנות מספר שווה של נשים וגברים?

לא. החוק מדבר על ייצוג הולם בנסיבות העניין, ולא קובע מכסה של 50% בכל מינוי. אבל החוק מחייב חיפוש אקטיבי של מנכ"ליות ולא רק הצהרות כלליות. המצב הנוכחי שבו כמעט אין מנכ"ליות, בזמן שיש מאגר גדול של מנהלות בכירות, מראה שהשרים (והשרות) אינם מעוניינים למנות מנכ"ליות, ומתעלמים בכך לא רק מהחובה הציבורית החלה עליהם, אלא גם מרוח החוק. 

מקורות: מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ייצוג נשים בדרג הבכיר בשירות המדינה, נובמבר 2025; ניתוח השפעות מודל נבחרת הדירקטורים, מאי 2025); המכון הישראלי לדמוקרטיה (ניתוח מגדרי של מנכ"לים במשרדי הממשלה, 2003–2025); רשות החברות הממשלתיות (נוהל נבחרת הדירקטורים, 2022); פסק הדין בבג"ץ 1363/23, שדולת הנשים בישראל נ' הממשלה, 24 בפברואר 2025; נציבות שירות המדינה, הנחיה 1.3, נוהל עבודת ועדת המינויים, 25 בדצמבר 2025.

אדוה לוטן היא יועצת אסטרטגיה וארכיטקטורה עסקית במקצועה, מתמחה באדפטציה של ארגונים לעידן הדיגיטלי, מרצה ומנחה. בעבר מנכ"לית ויו"ר עמותת "מדעת – למען בריאות מושכלת", העוסקת בקידום קבלת החלטות בריאותיות על בסיס מידע אמין