כך החליש נתניהו את משרד החוץ

לאורך 15 השנים האחרונות משרד החוץ הישראלי איבד בהדרגה את סמכויותיו, את תקציבו ואת רציפותו הניהולית, בעקבות החלטות של ראש הממשלה בנימין נתניהו.

בין מאי 2015 לפברואר 2019 החזיק נתניהו בתיק החוץ בעצמו ולא מינה שר ייעודי – החלטה שתועדה במחקר מדיניות של מכון מיתווים ככזו שהותירה את המשרד חלש.

דוח מבקר המדינה מ-2020 קבע כי תקציב משרד החוץ ירד ב-14% בין 2015 ל-2019, בעוד תקציב המדינה עלה ב-25% באותה תקופה – פער של 39% לרעת המשרד.

השרים שכיהנו לאחר מכן לא הצליחו לשקם את המשרד, שכן כשלים מבניים שתועדו בדוחות מבקר המדינה נמשכו גם תחת כהונתם.

מה גרם להיחלשות משרד החוץ?

במשך כמעט ארבע שנים, בין מאי 2015 לפברואר 2019, לא כיהן בישראל שר חוץ במשרה מלאה. ראש הממשלה נתניהו החזיק בתיק בעצמו, והמשרד נוהל בידי פקידים בכירים. החלטה זו תועדה במחקר מדיניות של מכון מיתווים ככזו שהותירה את המשרד חלש ללא שר ייעודי המוביל סדר יום מדיני.

תקציב משרד החוץ צנח ב-14% בין 2015 ל-2019, בעוד תקציב המדינה כולו עלה ב-25% באותה תקופה – פער של 39% לרעת המשרד. הנתונים מופיעים בדוח מבקר המדינה 70ב מ-2020 על מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ.

ראש הממשלה בנימין נתניהו נואם בעצרת הכללית ה-81 של האו"ם במטה הארגון בניו יורק. 24 בספטמבר 2026 (צילום: ANGELA WEISS / AFP)

יו"ר הוועדה לביקורת המדינה, ח"כ עפר שלח, קבע בדיון בנובמבר 2020 כי "שר החוץ מודר כמעט מכל מהלכי החוץ המרכזיים שישראל עשתה בשנה האחרונה". הציטוט תועד בכתבת סיכום של אתר "שקוף" שעסקה בהדרת השרים וקיצוץ הסמכויות במשרד החוץ תחת כהונתו של נתניהו כשר החוץ.

נייר המדיניות קובע במפורש שהיעדר שר "הותיר את משרד החוץ חלש". הכוונה אינה רק סמלית: ללא שר פוליטי המוביל סדר יום, מבטיח תקציבים ומתווה עדיפויות, המשרד הפך לזירה של החלטות טקטיות ושל שחיקה מתמשכת במעמדו מול גופים אחרים במערך החוץ הישראלי.

במקביל, דוח המבקר 70ב (מאי 2020) מתעד ירידה של 14% בתקציב משרד החוץ מול עלייה של 25% בתקציב המדינה – מגמה שהתרחשה תחת כהונתו של נתניהו כשר חוץ.

הדוח גם מציין כי 35 גופי ממשלה נגסו בסמכויות משרד החוץ, ושתקציב פעילות מערך החוץ הכולל עמד על 3.2 מיליארד שקל ב-2019, בעוד למשרד החוץ עצמו הוקצו רק 1.4 מיליארד שקל, נתונים שפורסמו באתר "שקוף". התוצאה: משרד שאיבד רלוונטיות מול גופים אחרים, תחת אחריותו הישירה של ראש הממשלה.

שר החוץ ישראל כ"ץ לוחץ את ידה של שרת החוץ של גרמניה אנאלנה ברבוק. 17 באפריל 2024 (צילום: סיון שחור, לע"מ)

כיצד ריבוי השרים החליש את משרד החוץ לאחר 2019?

בפברואר 2019 מונה ישראל כ"ץ כממלא מקום שר החוץ. היה זה סוף תקופת "אין שר", אבל לא תחילתה של יציבות.

כ"ץ כיהן עד מאי 2020, ואחריו הגיעו גבי אשכנזי (2020–2021), יאיר לפיד (2021–2022), אלי כהן (דצמבר 2022 – ינואר 2024), וכ"ץ שוב (ינואר 2024 – נובמבר 2024), לפני שגדעון סער מונה בנובמבר 2024.

הרצף הזה מלמד על תפקיד שהפך לחלק מחבילת מינויים פוליטיים: בממשלה ה-37, למשל, כהונת אלי כהן כשר החוץ נקבעה במסגרת הסכם רוטציה, וב-1 בינואר 2024 הוחלף בכ"ץ כחלק מהסדר קואליציוני.

כשהתיק משמש ככלי מיקוח, קשה לצפות ממנו להוביל אסטרטגיה מדינית רציפה. השרים שבאו אחרי נתניהו התקשו לשנות מגמה שהחלה עוד קודם לכן.

ראש הממשלה בנימין נתניהו צופה בשר החוץ אלי כהן ושגריר איחוד האמירויות בישראל מוחמד אל־חאג'ה מחליפים עותקים של הסכם הסחר בין המדינות, 26 במרץ 2023.<br />(צילום: עמוס בן גרשום, לע"מ)

מה נכתב בדוחות מבקר המדינה על משרד החוץ?

הכשלים שתועדו בדוחות המבקר לא נעצרו אחרי שנתניהו מסר את התיק לשרים אחרים – עדות לכך שהשחיקה שהחלה תחת כהונתו כשר חוץ לא תוקנה גם אחרי שמונו שרים קבועים.

במאי 2021 פרסם המבקר את דוח 71ג על "טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל" במהלך משבר הקורונה (מרץ–ספטמבר 2020) – כשלים בטיפול באזרחים במשבר חירום.

חמש שנים מאוחר יותר, בפברואר השנה, מתח המבקר ביקורת על התנהלות המשרד "בכל הנוגע לאימות מסמכים ציבוריים והנפקת אישורי אפוסטיל" – ליבת הפעילות הקונסולרית שאמורה לסייע לאזרחים ולעסקים באימות מסמכים לצורך שימוש בחו"ל,.

במאי פרסם המבקר דוח שנתי בנושא סייבר ומערכות מידע, ובו נכתב כי "נמצא פער טכנולוגי מתמשך במערכות המחשוב של משרד החוץ אשר נמשך שנים רבות". המבקר הוסיף כי "נמצאו ליקויים חמורים במשרד החוץ בכל הנוגע לשמירה על מידע רגיש ופרטי".

מפגינים פרו פלסטינים בהפגנה נגד ישראל באוניברסיטת וושינגטון, 25 באפריל 2024 (צילום: AP Photo/Jose Luis Magana)

המבקר הגדיר את המשרד כ"יעד מרכזי לתקיפות סייבר של מגוון יריבים", החל מפצחנים וכלה בגורמים מדינתיים.

הממצאים חמורים במיוחד לאור ההגדרה בדוח: "נוכח תפקידו, משרד החוץ הוא יעד מרכזי לתקיפות סייבר של מגוון יריבים, החל מפצחנים (האקרים) וכלה בגורמים מדינתיים".

התוצאה: משרד שכשלים תפקודיים נמשכו בו לאורך שנים, תחת שרים שנתניהו מינה – עדות לכך שהשחיקה שהחלה תחת כהונתו כשר חוץ לא תוקנה גם אחרי שמונו שרים אחרים.

המבקר מתח ביקורת חריפה גם על התנהלות המשרד בתחום אימות המסמכים הציבוריים והנפקת אישורי האפוסטיל – שירות קונסולרי המהווה ליבת פעילות של המשרד. 

הפגנה פרו-פלסטינית בלונדון, אפריל 2024 (צילום: AP Photo/Kin Cheung)

למה מאשימים את נתניהו במצבו של משרד החוץ?

התמונה העולה מ-15 השנים האחרונות היא של שחיקה שיטתית תחת החלטות מכוונות של ראש הממשלה. נתניהו בחר שלא למנות שר חוץ כלל בין 2015 ל-2019 – החלטה שהותירה את המשרד חלש וללא שר ייעודי.

גם אחרי 2019, כשמינה שרים קבועים, הוא הסכים להסדרי רוטציה שהפכו את התפקיד לכלי פוליטי – אלי כהן 2022–2024, וכ"ץ שוב ב-2024.

התוצאה: משרד שהוחלש לאורך 15 שנה, והשרים שבאו אחריו לא הצליחו לשקם אותו, שכן קיבלו מוסד שכבר איבד סמכויות, תקציב ומעמד מול לשכת ראש הממשלה ומשרדים אחרים.

שרי החוץ, 2011–2026

שאלות שעולות מן הנתונים

האם נתניהו היה שר חוץ בפועל או רק החזיק בתיק?
משהו באמצע. נתניהו החזיק בתיק החוץ באופן רשמי בין מאי 2015 לפברואר 2019, אך הניהול השוטף הופקד בידי פקידים בכירים ללא שר ייעודי.

מה מצא מבקר המדינה על תקציב משרד החוץ?
דוח המבקר 70ב (מאי 2020) קבע כי תקציב משרד החוץ ירד ב-14% בין 2015 ל-2019, בעוד תקציב המדינה עלה ב-25% באותה תקופה – מגמה שהתרחשה תחת כהונתו של נתניהו כשר חוץ.

האם אפשר לייחס לשר מסוים את הכשלים שנמצאו בדוחות המאוחרים?
דוחות המבקר מתעדים כשלים שהתפתחו לאורך שנים תחת שרים שונים, ולכן קשה לייחס כשל ספציפי לשר יחיד. האחריות העליונה היא על מי שגרם לכך שהשרים התחלפו בקצב מסחרר: ראש הממשלה נתניהו.

מקורות

נמרוד גורן, השר החדש הותיר את משרד החוץ חלש: שנה לכהונת ישראל כץ כשר החוץ, מכון מיתווים, פברואר 2020

מבקר המדינה, מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ, מאי 2020

משרד החוץ, רשימת שרי החוץ ותאריכי כהונה

מבקר המדינה, דוח על אימות מסמכים ואפוסטיל, פברואר 2026

מבקר המדינה, דוח שנתי בנושא סייבר ומערכות מידע, מאי 2026

מבקר המדינה, השירות הקונסולרי: טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל, מאי 2021

עידן בנימין, הדרת השרים וקיצוץ הסמכויות: כך פורק משרד החוץ, שקוף, יוני 2021

הכנסת, פעילות מערך ההסברה והדיפלומטיה הציבורית במשרד החוץ – דוח מבקר המדינה 66ג, 2016

צוות המבצר, ענת סרגוסטי, מיקי רוזנטל, רונית אנטלר ואחרים, המבצר: התיק המלא על אלי כהן, זמן ישראל, ספטמבר 2026

ליאור קינן, מוריה אסרף, רביב דרוקר, "נתניהו פיטר את גלנט: 'נסדק האמון ביני לבין שר הביטחון'", 13tv, נובמבר 2024

ניר גולדברג, כלכלן ורו"ח. כתב שוק ההון בגלובס בעבר, מנהל כספים של חברות היי-טק, יזם ומשקיע בחברות היי-טק.