ממשלת בנט-לפיד, שעתידה ככל הנראה לצאת לדרכה היום (ראשון), אספה הרבה תוכניות ויוזמות חיוביות בקווי היסוד ובהסכמים הקואליציוניים שלה. אך לצידן תוכנית אחת מסוכנת עם פוטנציאל הרסני: תוכניתו של שר המשפטים המיועד, גדעון סער, לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

במערכת הבחירות הצהיר סער על כוונתו לפצל את תפקיד היועץ, תוך העברת סמכויות היועץ כראש התביעה הכללית לפרקליט המדינה, והותרתו כממונה רק על מערך הייעוץ המשפטי.

"לא רק בגלל ריכוז הסמכויות הקיצוני [של היועץ]", הסביר סער בסרטון מטעמו בחודש ינואר האחרון. "המצב שבו אותו אדם גם מייעץ לראש הממשלה ולשרים בענייני מדיניות, וגם מורה על חקירתם והעמדתם לדין, הוא לא הגיוני ונגוע בניגוד עניינים מובנה".

בקווי היסוד של הממשלה החדשה אין כל התייחסות לסוגיית פיצול תפקיד היועץ, אך הנושא מופיע במפורש בהסכם הקואליציוני שבין יש עתיד לסיעת תקווה חדשה. סעיף 26 להסכם קובע:

"הצדדים מסכימים כי יש לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. בהתאם לכך, שר המשפטים יביא הצעה לאישור הממשלה בדבר פיצול כאמור. בטרם קבלת ההחלטה יתקיים דיון במליאת הממשלה".

העניין, אם כן, עשוי להופך לסוגיה אופרטיבית בעתיד הקרוב. מכאן ההכרח להציב את הדיון בהקשרו הנכון, ולמנות את היתרונות האפשריים הגלומים בפיצול, אל מול הנזקים הרבים שפיצול כזה יסב. ניתוח כזה, על בסיס היכרות מעמיקה של תפקיד היועץ, מוביל למסקנות הבאות:

• הפיצול איננו רק של תפקיד היועמ"ש, אלא פיצול משרד המשפטים והשירות המשפטי הציבורי כולו.
• פיצול תפקיד היועץ יוביל לביטול עיקרון חוות דעתו המחייבת של היועץ המשפטי לממשלה, כל עוד בית משפט לא קבע אחרת.
• פיצול תפקיד היועץ יוביל לביטול העיקרון שלפיו המדינה מדברת בקול אחד בבתי המשפט – ובכל פורום ציבורי אחר.

מצב דו-ראשי

למה פיצול התפקיד הוא רעיון כל כך גרוע? ולמה יש בכל זאת אנשים רציניים התומכים בו?

צריך להבין: פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה איננו רק פיצול התפקיד עצמו. משמעותו היא למעשה פיצול משרד המשפטים כולו לשתי ממלכות. זה הולך אפילו יותר רחוק – מדובר על פיצול השירות המשפטי הציבורי, בכל משרדי הממשלה, רשויות השלטון, הרשויות המקומיות והחברות הממשלתיות לשני מחנות: אחד יהיה אחראי על מתן יעוץ משפטי בלתי מחייב לנושאי משרות ציבוריות, והשני על ייצוגם בבתי משפט.

משרד המשפטים בירושלים (צילום: יוסי זמיר/פלאש90)

שתי הממלכות האלה לא יפסיקו לריב ביניהן – לא רק על תקציבים, תקנים, סמכויות, כבוד ותהילה, אלא על החלטות יומיומיות העוברות בצנרת השלטונית והמשפטית.

פיצול תפקיד היועמ"ש משמעותו שלא יהיה גורם אחד בראש הפירמידה אלא שניים, ופירוש הדבר שלא תהיה כל היררכיה בין הגופים. כתוצאה מכך לא יהיה "כלל הכרעה" – דרך שבה מיישבים מחלוקות מקצועיות כאלה. הייעוץ המשפטי לרשות המבצעת ייתן חוות דעת אחת, אך הייצוג המשפטי של המדינה בערכאות יחזיק עמדה אחרת לגמרי.

פיצול תפקיד היועמ"ש משמעותו שלא יהיה גורם אחד בראש הפירמידה אלא שניים, ופירוש הדבר שלא תהיה כל היררכיה בין הגופים. כתוצאה מכך לא יהיה "כלל הכרעה" – דרך שבה מיישבים מחלוקות כאלה

אפשר היה אולי להקביל את המצב הדו-ראשי הזה לעצם קיומה של ממשלת חילופים פריטטית. אבל זו אינה השוואה מדויקת: בממשלת חילופים יש לפחות כלל הכרעה, והוא הכלל של וטו הדדי. מה שלא יוחלט על ידי נפתלי בנט ויאיר לפיד במשותף – ייראה כאילו הממשלה כולה מתנגדת לו.

במערכת משפטית דו-ראשית אפילו זה לא יהיה. יהיו פשוט שתי מערכות שפועלות בנפרד, ולעתים קרובות במנוגד זו לזו. כמו מלחמה שבה חיל האוויר פועל באסטרטגיה מסוימת, שכלל אינה תואמת לזו של זרוע היבשה. כך אי אפשר לתפקד.

יושב ראש יש עתיד יאיר לפיד יושב ראש ימינה נפתלי בנט במליאת הכנסת, 2 ביוני 2021 (צילום: אוליבייה פיטוסי, פלאש 90)

הוועדה תמכה

ב-1997 הוקמה ועדה ציבורית בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס מאיר שמגר כדי להסדיר את מעמדו, תפקידו ודרכי המינוי לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. הוועדה, שבה ישבו חמישה משפטנים בכירים, הוקמה בעקבות שערוריית פרשת מינויו של עו"ד רוני בר-און לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה על-ידי ממשלת נתניהו הראשונה.

מלבד שמגר ישבו בוועדה פרופ' רות גביזון, פרופ' דוד ליבאי ועורכי הדין משה ניסים וחיים צדוק – שלושת האחרונים כיהנו גם כשרי משפטים. שמגר, כידוע, שימש הן כפרקליט צבאי ראשי, הן כיועמ"ש והן כשופט ונשיא בית המשפט העליון. לאנשים הללו הייתה היכרות מעמיקה עם תפקיד היועמ"ש כמו גם ניסיון רב בעולם המשפט הציבורי.

ארבעה מחמשת חברי הוועדה תמכו בהותרת תפקידו המאוחד של היועץ. "מזיגת התפקידים רצויה ויתרונותיה גוברים על חסרונותיה", הם כתבו בדו"ח הוועדה ב-1998.

"הפיצול יכול לפגוע בקיום המלא והנכון של הפונקציות המהותיות שאותן ממלא היועץ המשפטי. השינוי המוצע יוליד החלשה של שתי המערכות הנפרדות גם יחד, ודבר זה יפגע ביעילות הפיקוח על השלטת החוק".

"הפיצול יכול לפגוע בקיום המלא והנכון של הפונקציות המהותיות שאותן ממלא היועץ המשפטי. השינוי המוצע יוליד החלשה של שתי המערכות הנפרדות גם יחד, ודבר זה יפגע ביעילות הפיקוח על השלטת החוק"

פיצול יוליד אם כך שתי ממלכות. אפילו אם כל מה שיוחלט הוא בגדר "שינוי קטן", שלפיו הסמכויות הפליליות כראש התביעה הכללית יועברו לפרקליט המדינה, המשמעות היא שבתחום הפלילי הוא לא יהיה כפוף עוד ליועמ"ש.

נשיא בית המשפט העליון לשעבר מאיר שמגר ב-2008 (צילום: יוסי זמיר/פלאש90)

פירוש הדבר הוא שהפרקליטות האזרחית והמנהלית תצא למעשה מתוך הפרקליטות ותוכפף ישירות ליועץ המשפטי. בתחום הפלילי המדינה תיוצג על ידי הפרקליטות, בתחומים האזרחיים והמנהליים על ידי השירות המשפטי.

ומה בדבר הלשכות המשפטיות במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות וברשויות הציבוריות האחרות? הם יעבדו מול שתי הממלכות במקביל. מאחת יקבלו הוראות כאלה, מהשנייה הפוכות.

החלטות סותרות

בפרקטיקה המשפטית, התחומים הפלילי, האזרחי והמנהלי אינם נפרדים באמת, אלא משולבים ולפותים זה בזה כל העת. החל מצוותי אכיפה משולבת וכלה בנושאים שבהם הפלילי והאזרחי משמשים ביחד – אפילו דיני עבודה, דיני משפחה, מיסים ועוד. יוצא שכל רשות ציבורית תשחק ב"הפרד ומשול" בין שתי הממלכות, הפלילית והאזרחית.

גם ועדת שמגר צפתה כי שתי הממלכות המשפטיות שיוקמו אם יפוצל תפקיד היועץ, יוליכו לקבלת החלטות סותרות ביניהן. "פיצולם של גופים יוצר בדרך הטבע את האינרציה שבקיום נפרד, המולידה ניגודי אינטרסים, חוות דעת סותרות והיעדר גיבוש פנימי המקיים רצף ואחידות מנהליים".

"פיצולם של גופים יוצר בדרך הטבע את האינרציה שבקיום נפרד, המולידה ניגודי אינטרסים, חוות דעת סותרות והיעדר גיבוש פנימי המקיים רצף ואחידות מנהליים"

חברי הוועדה ציינו כי "יש נושאים רבים, בתחום האזרחי, הפלילי ובג"ץ, המשולבים זה בזה. הפיצול בין הגופים יכביד ולא יקל".

מפגש נדיר ב-2013: נשיאי העליון בדימוס אהרן ברק ומאיר שמגר עם ראש הממשלה בנימין נתניהו ומזכיר הממשלה דאז אביחי מנדלבליט (צילום: לע"מ)

עצם קיומן של עמדות סותרות של שני גופי השירות המשפטי הציבורי – ממלכת פרקליט המדינה מזה וממלכת היועץ המשפטי לממשלה מזה – יוביל להתפוררות העיקרון שלפיו חוות דעתו של היועץ המשפטי מחייבת את רשויות השלטון, כל עוד בית משפט לא קבע אחרת.

הנה תרחיש אפשרי: היועץ המשפטי במשרד ממשלתי מסוים יגיד לבעל תפקיד כי הוא רשאי לפעול בדרך מסוימת, אך בהמשך הוא יוזמן לחקירה פלילית על הפעולה שביצע. בחקירתו יגיד: מה אתם רוצים, פעלתי בהתאם לחוות הדעת של היועץ. אך הפרקליטות תאמר – לא מעניין אותנו, זה פלילי.

ואם המדינה עצמה מציעה חוות דעת משפטיות סותרות, הרי הגוף השלטוני עצמו יכול לעשות שופינג מביניהן. ולא רק מביניהן – הרי כבר היום מתגלעות לעתים מחלוקות בין היועץ המשפטי לממשלה לבין גופים שלטוניים שאינם מוכנים לקבל את עמדתו המשפטית, ומבקשים ייצוג נפרד בפני בג"ץ.

היום זה החריג שבחריג. אחרי הפיצול זו תהיה הנורמה. תודה רבה אדוני היועץ, עמדתך לא מקובלת עלינו. אנחנו מעדיפים עמדה משפטית אחרת.

קיומן של עמדות משפטיות רבות, ושונות זו מזו, שכולן מטעם גופי המדינה, יוביל גם למחיקתו של עיקרון יסוד אחר, והוא שהמדינה מדברת בבתי המשפט (ובכל ערכאה רלוונטית אחרת) בקול אחד. נכון, גם היום יש לעיקרון הזה חריגים, אך הם נותרים נדירים וספורים, תוך הקפדה על כך שהחריג יישאר חריג והכלל יישאר כלל.

היועמ"ש יהודה וינשטיין ופרקליט המדינה שי ניצן, ב-2014 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

אם יפוצל תפקיד היועץ, החריג יהפוך לכלל, המדינה תדבר לא בשני קולות, אלא במקהלה שלמה של קולות בבתי המשפט. קקופוניה שלמה של עמדות, שכולן אמורות לייצג איכשהו את מדינת ישראל, בכל תחומי המשפט.

ללא היררכיה וכללי הכרעה ברורים, המדינה תריב עם עצמה כל יום בבתי המשפט. כך אי אפשר לנהל כלום, בוודאי לא מדינה. מדינת ישראל תהיה כמו המפטי דמפטי, השם לעצמו רגליים בכל צעד, מועד ומתרסק. כל גורם אחר יקרקס אותה בקלות.

ללא היררכיה וכללי הכרעה ברורים, המדינה תריב עם עצמה כל יום בבתי המשפט. כך אי אפשר לנהל כלום, בוודאי לא מדינה. מדינת ישראל תהיה כמו המפטי דמפטי, השם לעצמו רגליים בכל צעד, מועד ומתרסק

רחוק מלהיות מושלם

למה בכל זאת יש מי שתומכים בפיצול התפקיד? הטענה היחידה שהם משמיעים כדי להצדיק את הפיצול, הוא שמצב שבו היועץ המשפטי לממשלה גם מספק ייעוץ משפטי לשרי הממשלה, וגם מחליט בדבר חקירותיהם הפליליות והעמדתם לדין, הוא בעייתי ומציב אותו בניגוד עניינים.

צריך לומר: זו אכן בעיה. המצב רחוק מלהיות מושלם. אך מי שטוען שהבעיה הזו היא חזות כל תפקידו של היועץ המשפטי, פשוט אינו מכיר את תפקיד היועץ.

שאלת חקירותיהם של חברי הממשלה היא נתח זעיר מתפקידו של היועץ, שעסוק ברוב מוחלט של זמנו באינספור נושאים ייעוציים ואכיפתיים שאין להם נגיעה להסתבכויות הפליליות של חברי הממשלה.

היועמ"ש אביחי מנדלבליט מודיע על החלטתו להגיש כתב אישום נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו. 21 בנובמבר 2019 (צילום: הדס פרוש/פלאש90)

ממילא גם בנושאי העמדתם לדין של נבחרי ציבור, היועץ מקבל תמיכה מכל הפירמידה הפלילית שמתחתיו – צוות החקירה, אגף החקירות והמודיעין במשטרה, פרקליטות המחוז ופרקליט המדינה. סמכות ההחלטה בידיו, אך 70 עיניים פקוחות עליו מתוך המערכת עצמה.

בעיית כפל התפקידים של היועץ, כאשר מי מחברי הממשלה מסתבך בחשדות פליליים, היא אכן בעיה – אך במכלול תפקידיו וסמכויותיו של היועץ, זו בעיה קטנה. פיצול התפקיד יפתור את הבעיה השולית הזו, אך ייצור סדרה של נזקים עצומים לאופן שבו רשויות השלטון מתייחסות להוראות החוק ולעקרון שלטון החוק. התועלת לא שווה את הנזק הרב שייגרם.

בעיית כפל התפקידים של היועץ, כאשר מי מחברי הממשלה מסתבך בחשדות פליליים, היא אכן בעיה – אך במכלול תפקידיו וסמכויותיו של היועץ, זו בעיה קטנה

משום כך, כל היועצים המשפטיים לממשלה לדורותיהם, כולם עד האחרון שבהם, מתנגדים לפיצול. אלה האנשים המכירים את התפקיד יותר טוב מכל אחד אחר. הם יודעים מה מוטל על כתפיו.

ומשום כך – אלה התומכים בפיצול הם או פרופסורים למשפטים התופסים רק את ההיבטים התיאורטיים בתפקיד היועמ"ש, ולא את הפרקטיקה והמציאות של התפקוד היומיומי; או פוליטיקאים היודעים היטב שפיצול יחליש את מערכות אכיפת החוק והשלטת שלטון החוק – וזו בדיוק מטרתם.

גדעון סער בחדר סיעת תקווה חדשה בכנסת, 26 באפריל 2021 (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

אם שר המשפטים הנכנס, גדעון סער, מבקש לטייב את עבודת השירות המשפטי הציבורי, צריך לעשות זאת לא על-ידי פיצול תפקיד היועץ, אלא באמצעות שיפור הליכי המיון והבחירה של היועץ המשפטי לממשלה.

אם שר המשפטים הנכנס, גדעון סער, מבקש לטייב את עבודת השירות המשפטי הציבורי, צריך לעשות זאת לא על-ידי פיצול תפקיד היועץ, אלא באמצעות שיפור הליכי המיון והבחירה של היועץ המשפטי לממשלה

אמנם, המתכונת שהציעה ועדת שמגר, ושאומצה על-ידי הממשלה בשנת 2000, הפחיתה במידה רבה את השיקולים הפוליטיים הזרים שעלולים להיות מוחדרים להליך איתורו ומינויו של היועץ.

אך שני היועצים האחרונים שמונו, יהודה וינשטיין ואביחי מנדלבליט, מלמדים שהפרצה לא נסתמה לחלוטין, ועדיין קיים מרחב גדול מדי לחדירת שיקולים זרים בהליך הבחירה. כדי לטייב את איכות המועמד שייבחר – בזה צריך שר המשפטים לטפל.