כמו סנוניות המבשרות את בוא האביב, כך מביאה עמה עונת הבחירות את הדיון האינסופי בסוגיית פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

האחרון להעלות את הנושא הוא גדעון סער, שצייץ השבוע את משנתו בתחום המשפטי – הכוללת שימוע פומבי למועמדים לבית המשפט העליון, מתן סמכויות הטלת סנקציות לנציב הביקורת על הפרקליטות, וגם פיצול תפקיד היועץ לשניים – ראש התביעה הכללית מזה והיועץ המשפטי לרשויות השלטון מזה.

אין זה המקום לדון בכלל ההיבטים הנוגעים לסמכויותיו ודרכי מינויו של היועץ המשפטי לממשלה, ועל הנסיבות ההיסטוריות והמשטריות שהובילו לקיומה של המשרה הזו במתכונתה, במסגרת המרקם השלטוני בישראל. אך כדאי לציין שהטענות בדבר פיצול התפקיד מניחות שהיועץ המשפטי חובש על ראשו שני כובעים, בעוד שלמעשה מדובר בחמישה.

1. היועץ המשפטי הוא ראש התביעה הכללית, ומופקד מטעם המדינה על הפעלת דיני העונשין והדין הפלילי;
2. היועץ המשפטי הוא המייצג את המדינה בערכאות משפטיות, בכלל תחומי המשפט – הפלילי, האזרחי, המינהלי, דיני עבודה, משפחה וכו';
3. היועץ המשפטי מעניק ייעוץ משפטי, בעצמו ובאמצעות רשת נרחבת של משפטנים הכפופים אליו, לכלל רשויות השלטון;
4. היועץ המשפטי מייעץ ומסייע בענייני חקיקה ממשלתית, וכן בבחינת הצעות חוק פרטיות של חברי כנסת לשם גיבוש עמדת הממשלה;
5. היועץ המשפטי מופקד על האינטרס הציבורי באופן רחב, לרבות שמירה על שלטון החוק, עקרונות היסוד של המשטר ועוד.

אין ספק, היועץ המשפטי מרכז בידיו סמכויות רבות מאוד. הטענה שמדובר בסמכויות מוגזמות, המייצרות ניגוד עניינים מובנה, בהחלט מובנת. אפשר אפילו להסכים ולומר, שאם היינו מצויים כעת ערב הקמתה של מדינה חדשה ומקיימים דיון תיאורטי על המבנה האופטימלי של סמכויות בעלי התפקידים בצמרת מערכת המשפט ואכיפת החוק – היה היגיון להפריד בין התפקידים.

אבל אנחנו איננו בדיון תיאורטי ולא בחדר סמינריונים צונן בפקולטה למשפטים. פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה – בין בדרך של העברת הסמכויות הפליליות לפרקליט המדינה, בין בדרך של יצירת פונקציה חדשה, התובע הכללי, לצד היועץ המשפטי – משמעותו לא רק פיצול הסמכויות באופן אישי, אלא פיצול מוסדי של כלל משרד המשפטים ומערך הייעוץ המשפטי ברשויות השלטון.

פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה משמעותו לא רק פיצול הסמכויות באופן אישי, אלא פיצול מוסדי של כלל משרד המשפטים ומערך הייעוץ המשפטי ברשויות השלטון

במצב הנתון, שבו משרד המשפטים יחד עם כלל היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה וברשויות השלטון פועלים באופן משולב, ניתוח ההפרדה יהיה לא רק קשה ובעל מחירים כבדים, אלא למעשה בלתי אפשרי.

הוא יביא להקמתן של שתי ממלכות משפטיות בתוככי משרד המשפטים, שיהיו עסוקות בקרבות טריטוריה, סמכויות והכרעה בידי מי המילה האחרונה במקרים שבתחום האפור – ואז יתברר שכל המקרים נופלים בתחום האפור.

מצב כזה יפצל לא רק את התפקיד ואת המערכת המשפטית כולה, אלא את הדין עצמו, ויביא להכרעות סותרות ולמצב שבו המדינה מדברת בבתי המשפט בשני קולות באותם נושאים. הוא יגרום למצבים אבסורדיים, שמדינה אינה יכולה להתנהל בהם כיאות, כמו צבא עם שני רמטכ"לים – אחד לחיל האוויר ואחד לזרוע היבשה. או ממשלה עם שני ראשי ממשלה (שאיש מהם אינו חלופי).

היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט בטקס הפרידה מאבי ניסנקורן במשרד המשפטים, 3 בינואר 2021 (צילום: גדעון שרון, לע"מ)

ממהרים ליישר קו

בספרה "מערכת המשפט בישראל" (2019), בפרק העוסק במוסד היועץ המשפטי לממשלה, מנתה המשפטנית ורד דשא את היתרונות והחסרונות של כל אחת מהגישות.

לדבריה, היתרונות המרכזיים של פיצול אפשרי בתפקיד היועץ, הם פירוקו של תפקיד אחד ממצבור מוגזם של סמכויות, איון החשש לניגוד עניינים בין מי שאמור לייעל לממשלה למי שאמור להחליט על הליכים פליליים נגד חבריה, הגברת היעילות נוכח פיזור הסמכויות, והפרכת החשש שפוליטיקאים ימהרו ליישר קו עם היועץ המשפטי מחשש שמע יבולע להם פלילית.

לעומת זאת, פיצול התפקיד עלול לפגוע באפקטיביות של מוסד היועץ המשפטי לממשלה, ויביא למצב של התעלמות הדרג הפוליטי מחוות הדעת המשפטיות על אף היותן מחייבות.

עוד לפני שדנים בשאלת המחיר הכבד של פיצול, המפתח להכרעה בין שתי הגישות טמון בהבנת מהות תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה. תומכי פיצול התפקיד רואים ביועץ המשפטי לממשלה מעין גירסה ציבורית של עורך דין פרטי, שתפקידו לייעץ לנושאי המשרה השלטוניים – לרבות נבחרי הציבור – ולמקסם את האינטרס שלהם.

אך זו אינה הגדרת תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה. הוא איננו "עורך הדין של הפוליטיקאים", אלא עורך הדין של הציבור. תפקידו לא למקסם את האינטרס של הפוליטיקאים, אלא את האינטרס הציבורי – בכל המסלולים: במסלול האכיפה הפלילית, במסלול הייעוץ המשפטי לרשויות השלטון על מנת לוודא שאלה מתנהלות על פי חוק, בייצוג המדינה בבתי המשפט ובכל האמצעים האחרים.

היועץ המשפטי לממשלה איננו "עורך הדין של הפוליטיקאים", אלא עורך הדין של הציבור. תפקידו לא למקסם את האינטרס של הפוליטיקאים, אלא את האינטרס הציבורי

לא מדויק גם לכנות "ניגוד עניינים" את המצב שבו היועץ המשפטי לממשלה צריך מצד אחד לייעץ לדרג הפוליטי בסוגיות משפטיות, ומצד שני לשקול פתיחת חקירה או העמדה לדין של שר או ראש ממשלה.

כשמסתכלים על העניין מהזווית של האינטרס הציבורי, אלה הם שני פנים של אותו עניין. יכול להיות שבהיבט האישי, לא נעים לשני האנשים – אחד בתפקיד ראש הממשלה ואחד בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה – לשבת יחד לפגישת עבודה, כשהם יודעים שהיועץ צריך להכריע בנושאים פליליים הנוגעים לראש הממשלה. אבל ה"לא נעים" הזה בוודאי איננו סיבה לשינוי משטרי מרחיק לכת.

בתמצית ניתן לומר, כי כלל היועצים המשפטיים לממשלה שכיהנו בעשרות השנים האחרונות –  ממאיר שמגר, אהרן ברק, יצחק זמיר, אליקים רובינשטיין, מני מזוז, יהודה וינשטיין, ועד אביחי מנדלבליט – מתנגדים התנגדות עזה לרעיון פיצול התפקיד. מאידך, לא מעט משרי המשפטים שכיהנו ב-15 השנים האחרונות הביעו תמיכה נלהבת ברעיון הפיצול – דניאל פרידמן, יעקב נאמן, איילת שקד ואמיר אוחנה.

היועץ המשפטי לממשלה מאיר שמגר ושר החקלאות חיים גבתי בפגישה במשרד ראש הממשלה, אפריל 1974 (צילום: יעקב סער/לע"מ)

בחלוקה גסה, הקו המחבר בין כלל היועצים הוא היכרות אינטימית עם התפקיד והמערכת שהוא ניצב בראשה; ובין כלל השרים שהוזכרו – רצון להחליש את המערכת המשפטית ולהגביר את השליטה הפוליטית עליה, תוך קידום עניינם של פוליטיקאים הנגועים בשחיתות.

כל היועצים המשפטיים לממשלה שכיהנו בעשרות השנים האחרונות מתנגדים התנגדות עזה לרעיון פיצול התפקיד. מאידך, לא מעט משרי המשפטים שכיהנו ב-15 השנים האחרונות הביעו תמיכה נלהבת ברעיון הפיצול

שטח מת בפרקטיקה

לפני עשר שנים פירסם פרופ' גד ברזילי מאוניברסיטת חיפה מחקר בסוגיית הפיצול המוסדי של היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית, במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה.

מסקנת מחקרו של ברזילי הייתה שיש לתמוך בפיצול כזה, בעיקר בשל עומס העבודה האדיר המוטל על כתפיו של היועץ המשפטי, מעמדו המוחלש של פרקליט המדינה, היעדר בקיאות מספקת במשפט הפלילי אצל יועצים שונים שכיהנו לאורך השנים (אי אפשר להיות מומחה בכל דבר), וסוגיית ניגוד העניינים. "להערכתי הפיצול יביא לחיזוק ניכר של התביעה הכללית בישראל ואולי גם של היועץ המשפטי לממשלה", כתב ברזילי.

במקרה של האקדמיה, סוגיית התמיכה או ההתנגדות לפיצול איננה גזורה לפי ה"מחנאות" המקובלת בשדה הפרקטי, וניתן למצוא גם מלומדי משפט שבמובהק אינם מתייצבים לצד הפוליטיקאים, שגם הם רואים – מטעמים עיוניים תיאורטיים – היגיון רב בפיצול. למשל, פרופ' מרדכי קרמניצר.

אלא שכאמור, נראה ש"השטח המת" שלהם הוא בדיוק בפרקטיקה, בהבנת המכניקה היומיומית של פעולת משרד המשפטים. ההבנה שגיבוש עמדה בתיק אזרחי שהמדינה צד לו – למשל, תביעת פיצויים של פלסטיני שנפצע בפעולה של צה"ל בשטחים – לא יכולה להיות נפרדת ממערך הייעוץ המשפטי, או ממערך האכיפה הפלילית. וכך בעוד אין-ספור נושאים, למעשה בכולם. אין ואסור שיהיו שתי ממלכות נפרדות – זו דרך בדוקה להרס של שתיהן.

ההבנה שגיבוש עמדה בתיק אזרחי שהמדינה צד לו לא יכולה להיות נפרדת ממערך הייעוץ המשפטי, או ממערך האכיפה הפלילית. אין ואסור שיהיו שתי ממלכות נפרדות – זו דרך בדוקה להרס של שתיהן

עמדות אלה שיחקו לידיו של יעקב נאמן, בעת שהחליט להתניע את תוכניתו לפצל את תפקיד היועמ"ש, בסמוך לאחר שנכנס בשנית לתפקיד שר המשפטים, בשנת 2009.

"ערב אחד, ימים ספורים לפני ישיבת הממשלה", סיפר בשנת 2014 פרקליט המדינה שכיהן באותה עת, משה לדור, בשיחה פומבית עם העיתונאי ברוך קרא, "הזמין אותנו שר המשפטים, אותי ואת היועץ המשפטי מני מזוז, לביתו, כדי לבשר לנו על המהלך שהוא מתכוון להביא לישיבת הממשלה – פיצול תפקיד היועמ"ש ופיצול הפרקליטות".

פרקליט המדינה משה לדור במשרדו, ספטמבר 2009 (צילום: נתי שוחט/פלאש90)

לדור היה מבועת הן מהרעיון והן מהאופן שבו ביקש נאמן להוציאו לפועל. "לא היועמ"ש ולא אני, פרקליט המדינה, ידענו שעוד מספר ימים עומדים להגיש לממשלה הצעה כזו. אולי ליועץ המשפטי יש עמדה? מישהו בכלל בירר את המשמעויות? מישהו שאל איך מפצלים את מערכת הפרקליטות? היה עולה על דעתך לפצל את צה"ל מבלי להתייעץ עם הרמטכ"ל?"

לדור מיהר וכתב מכתב לנאמן, ובו פרש על פני 20 עמודים את כל השגותיו, ובמקביל הפיץ אותו לכלל הפרקליטים במערכת – ובכך נתן לו פומבי.

"מעבר להחלשה הברורה הגלומה בעצם פיצול התפקיד לשניים, עלול הדבר לגרום לקונפליקט מתמיד וכללי במערכת המשפטית", כתב לדור. "המערכת תהיה עסוקה בחיכוכים ובריב סמכויות על מרחבי מחייה משפטיים, בין שתי הדמויות המשפטיות הבכירות שתיווצרנה, כשלאף אחת מהן לא יהיה מעמד היררכי מכריע כפי שיש ליועץ היום – ואין מי שיכריע".

"המערכת תהיה עסוקה בחיכוכים ובריב סמכויות על מרחבי מחייה משפטיים, בין שתי הדמויות המשפטיות הבכירות שתיווצרנה, כשלאף אחת מהן לא יהיה מעמד היררכי מכריע כפי שיש ליועץ היום – ואין מי שיכריע"

ביקורת פרסונלית

יש נושאים רבים שבהם ניתן לבקר את פעולתו של היועץ המשפטי הנוכחי, אביחי מנדלבליט. אפשר וצריך לבקר גם את נסיבות מינויו, ואף רבות מההחלטות הבעייתיות שקיבלו יועצים שקדמו לו בתפקיד.

אלא שמכלול הקשיים הזה מציף בחלקו בעיות בעלות אופי פרסונלי, המחייב תשומת לב רבה יותר בבחירת משפטן ראוי לתפקיד היועץ הבא, לקראת פברואר 2022. אין בכך הצדקה לקבל החלטה מבנית הרסנית, או לתמוך במהפכה-לשם-מהפכה במערכת המשפטית, שסופה שתוביל להחלשת שלטון החוק ושגשוג הפשיעה והשחיתות.