בין ביטחון לדמוקרטיה - הגדרת החתרנות וסמכויות שב"כ בעת בחירות

חוק שירות הביטחון הכללי (משנת 2002) מטיל על שב"כ את האחריות לסיכול "חתרנות", אולם אינו מגדיר כלל מהי חתרנות.

במשך שנים נותר המונח עמום, עד שבשנת 2009 אימץ בג"ץ הגדרה שהציע שב"כ עצמו. להגדרה זו השלכות משמעותיות על גבולות סמכותו של השירות, במיוחד בתקופות בחירות, שבהן כל פעולה ביטחונית עלולה להתפרש כבעלת משמעות פוליטית.

הדיון הציבורי התחדש בעקבות פרסומים על כוונת שב"כ לזמן עיתונאים לחקירה במסגרת חקירת הדלפות ביטחוניות, לצד טענות בדבר מעקב אחר עיתונאים ופעילים פוליטיים.

במשך שנים נותר המונח "חתרנות" עמום. ב-2009 אימץ בג"ץ הגדרה שהציע שב"כ, ואשר השלכותיה על גבולות סמכות השירות – משמעותיות. במיוחד בעתות בחירות, שבהן כל פעולה ביטחונית עלולה להתפרש כפוליטית

במקביל, תצהירו של ראש שב"כ לשעבר רונן בר, שלפיו סירב לבקשה לעקוב אחר פעילי מחאה משום שסבר כי היא בלתי חוקית, המחיש את החשש מפני ניצול יכולותיו הייחודיות של השירות בזירה הפוליטית.

בתקופת בחירות חשש זה מתעצם, שכן כל הפעלת סמכות ביטחונית נגד שחקנים ציבוריים עלולה להשפיע על השיח הציבורי, על חופש הביטוי ועל אמון הציבור בהליך הדמוקרטי.

סעיף החתרנות בחוק שב"כ מעורר קושי מיוחד משום שהמחוקק לא הגדיר את המונח. רק במסגרת עתירה לבג"ץ אימץ בית המשפט את הגדרת שב"כ, שלפיה חתרנות היא:

"פעילות אף בלתי אלימה, שיש בה היבטים חשאיים, הנובעת ממניעים אידאולוגיים או מאינטרסים של גורמים זרים, אשר מטרתה או תוצאתה המסתברת היא עבירה על החוק או סיכון ביטחון המדינה, או פגיעה בסדרי המשטר הדמוקרטי או מוסדותיו או פגיעה באינטרסים חיוניים אחרים לביטחון הלאומי של המדינה אותם קבעה המדינה בהתאם לחוק שב"כ".

הגדרה זו הרחיבה באופן משמעותי את מרחב הפעולה של שב"כ. היא מאפשרת טיפול גם בפעילות אידאולוגית שאינה אלימה, אם היא נתפסת כבעלת פוטנציאל לפגיעה בביטחון המדינה או במשטר הדמוקרטי. בפועל, מדובר בפרשנות מנהלית שאומצה בפסיקה, אך לא עוגנה במפורש בחקיקה, ולכן נותרת עמימות באשר לגבולות הסמכות.

ההגדרה הרחיבה באופן משמעותי את מרחב הפעולה של שב"כ. היא מאפשרת טיפול גם בפעילות אידאולוגית שאינה אלימה, אם היא נתפסת כבעלת פוטנציאל לפגיעה בביטחון המדינה או במשטר הדמוקרטי

בשנת 2013 דן בג"ץ גם בשאלת שיחות האזהרה שמקיים שב"כ עם פעילים פוליטיים. בית המשפט הכיר בכך שבנסיבות מסוימות ניתן לזמן אזרחים לשיחות בלתי פורמליות כאשר קיים חשש לפעילות חתרנית בעלת השלכות ביטחוניות, אך הדגיש כי סמכות זו כפופה למגבלות ולעקרונות המידתיות.

לפי עמדת שב"כ עצמו, אין מדובר בטיפול במחאה פוליטית כשלעצמה, אלא במקרים שבהם קיים חשש ממשי לפעילות בלתי חוקית שעלולה לפגוע בביטחון המדינה.

עם זאת, נותרו מספר בעיות עקרוניות. ראשית, הציבור אינו יכול לדעת מראש מהי בדיוק אותה "חתרנות" שעל בסיסה מופעלות סמכויות שב"כ. במדינת חוק מצופה מאזרח לדעת אילו פעולות אסורות, אך כאשר הקריטריונים אינם גלויים, קיים קושי ממשי להבטיח ודאות משפטית. שנית, עצם קיומו של מושג עמום כמו "חתרנות" עלול להביא לכך שפעילות פוליטית לגיטימית תיבחן בכלים של שירות ביטחון חשאי במקום בכלים של אכיפת חוק רגילה.

קושי נוסף נוגע לשיחות האזהרה. אדם המוזמן לשיחה כזו אינו נהנה מהזכויות המוקנות לחשוד בחקירה פלילית, אך עצם הזימון על ידי שירות הביטחון עלול ליצור אפקט מרתיע ולהשפיע על מימוש חופש הביטוי והמחאה. כאשר גבולות הסמכות אינם ברורים, קיים חשש כי עצם הפעלת הכוח תיצור הרתעה גם כלפי פעילות ציבורית לגיטימית.

הציבור לא יכול לדעת מראש מהי בדיוק ה"חתרנות" שעל בסיסה מופעלות סמכויות שב"כ. במדינת חוק מצופה מאזרח לדעת אילו פעולות אסורות, אך כשהקריטריונים לא גלויים, יש קושי ממשי להבטיח ודאות משפטית

השוואה בינלאומית מלמדת כי דמוקרטיות אחרות בחרו לצמצם את השימוש במונח "חתרנות". בבריטניה, למשל, שירות הביטחון הפנימי אינו פועל עוד נגד "חתרנות" כמונח עצמאי, אלא מתמקד באיומים קונקרטיים על המשטר הדמוקרטי, כגון טרור, ריגול ופעולות אלימות. בכך מצטמצם החשש מפני הרחבת סמכויות המבוססת על פרשנות רחבה של פעילות אידיאולוגית.

מכאן עולות כמה מסקנות:

• ראשית, יש לעגן בחקיקה את הגדרת החתרנות במקום להסתפק בפרשנות מנהלית שאומצה בפסיקה.
• שנית, יש לקבוע קריטריונים ברורים להפעלת סמכויות שב"כ כלפי פעילות פוליטית, במיוחד בתקופות בחירות.
• שלישית, יש להבטיח פיקוח ציבורי, פרלמנטרי ומשפטי הדוק על השימוש בכלים החשאיים של השירות.

אין חולק כי על מדינה דמוקרטית להגן על עצמה מפני טרור, ריגול, התערבות זרה וניסיונות לפגוע במשטר הדמוקרטי. אולם ההגנה על הדמוקרטיה מחייבת גם הגבלת כוחם של גופי הביטחון. ככל שמושג החתרנות נותר עמום, כך גדל החשש שהמאבק להגנת הדמוקרטיה יפגע בזכויות היסוד שעליהן הוא מבקש להגן.

לפיכך, השאלה המרכזית איננה האם על שב"כ לעסוק באיומים על המשטר הדמוקרטי, אלא מהם גבולות סמכותו וכיצד יש לפקח על הפעלתה. בתקופת בחירות חשיבותם של גבולות אלה גדלה במיוחד.

במדינה דמוקרטית, הגנה על הדמוקרטיה מחייבת גם את הגבלת כוחם של גופי הביטחון. ככל שמושג החתרנות נותר עמום, גדל החשש שהמאבק להגנת הדמוקרטיה יפגע בזכויות היסוד שעליהן הוא מבקש להגן

על שב"כ למקד את פעילותו במקרים שבהם קיימות אינדיקציות קונקרטיות לטרור, ריגול, אלימות או עבירות ביטחוניות אחרות, ולהימנע ככל האפשר ממעורבות בפעילות אידאולוגית או פוליטית שאינה חוצה את הרף הביטחוני הברור. רק כך ניתן להבטיח שההגנה על ביטחון המדינה לא תבוא על חשבון ההגנה על הדמוקרטיה.

ד"ר אבנר ברנע הוא עמית מחקר במרכז לחקר הביטחון הלאומי באוניברסיטת חיפה, בכיר לשעבר בשב"כ ואוהד ספורט (אוהד מנצ׳סטר יונייטד מילדות). מתגורר בתל אביב.