הרעיון שצריך להגביל את כהונתו של ראש ממשלה בישראל, כך שמשך כהונתו לא יהיה יותר משמונה שנים – הוא רעיון נכון, טוב וראוי. אך אסור, לצורך מימוש המטרה הזו, לפגוע בזכותו של אדם לכהן כחבר כנסת – אפילו אם ביצע את הפשע הנוראי של כהונה כראש ממשלה במשך שמונה שנים.

הצעת חוק "הצינון" שהניחה סיעת "תקווה חדשה" לפני עשרה ימים על שולחן הכנסת, הוא אם כך רעיון עוועים מסוכן, שחובה להתנגד לו.

עיוות בכללי המשחק

יש לא מעט סיבות שבעטיין כדאי להגביל את משך כהונתו של ראש ממשלה בתפקידו זה. בראש ובראשונה, ההצדקה להגבלת כהונה נעוצה במתן אפשרות אפקטיבית להחלפת השלטון.

דמוקרטיה חיונית ומתפקדת היא דמוקרטיה שבה השלטון עובר מעת לעת מצד אחד של המפה הפוליטית לצד האחר, האופוזיציה הופכת לקואליציה ולהיפך. מי שהיו מחוברים למוקדי הכוח, המינויים והתקציבים נאלצים להתנתק מהם; בעוד שאחרים, שהיו עסוקים עד עתה במתן עצות, מקבלים את הגה השלטון ליד.

אריאל שרון ואהוד ברק בטקס חילופי ראש הממשלה, 8 במרץ 2001 (צילום: אבי אוחיון/לע"מ)

בעולם אידיאלי, יש מקום להימנע מהתערבות חקיקתית בקביעת רצון הבוחר וצריך לאפשר לציבור עצמו להביא לחילופי שלטון בקלפי. אך כהונה ארוכה מדי של ראש ממשלה אחד בתפקידו עלולה להביא לריכוז כוח כה רב בידו, עד שעולה חשש לעיוות בכללי המשחק המאפשרים את עצם החילופים השלטוניים, ולכן יש צורך בקביעת כללים חוקתיים המגבילים כהונה ארוכה מדי. לא רק בראשות הממשלה, אגב. ההיגיון הזה נכון גם לגבי חברי כנסת וראשי ערים.

המכון הישראלי לדמוקרטיה מנה באחד מניירות העמדה שלו את ההצדקות להגבלת כהונה של ראשי ממשלה. לצד ריכוז עוצמה רבה מדי בידיו, ניתן למנות גם את החשש לכך שראש הממשלה יפעל להחליש את יריביו הפוליטיים או לפגוע בלגיטימיות שלהם; סכנה להסתאבות ושחיתות; עידוד התחרות; ועוד. להגבלת כהונה של ראש ממשלה יש גם חסרונות פוטנציאליים, אך אלה בטלים בשישים אל מול היתרונות המובהקים.

לצד ריכוז עוצמה רבה מדי בידיו, ניתן למנות גם את החשש לכך שראש הממשלה יפעל להחליש את יריביו הפוליטיים או לפגוע בלגיטימיות שלהם; סכנה להסתאבות ושחיתות; עידוד התחרות; ועוד

צריך לציין כי הצעות להגבלת כהונה של ראש ממשלה מסתובבות במערכת הפוליטית כבר כשלושה עשורים, עוד לפני שבנימין נתניהו עלה על הבמה הלאומית.

פגיעה חריפה בזכות יסוד

ואולם, לכל אלה אין דבר וחצי דבר עם הצעת החוק של "תקווה חדשה". ההצעה זו אינה מסתפקת רק בהגבלת כהונתו של ראש ממשלה בתפקידו זה, אלא מוסיפה וקובעת כי מי שהשלים את פרק הזמן האמור בראשות הממשלה יהיה מנוע מלהיבחר לכנסת במשך ארבע שנים.

בנימין נתניהו ואהוד ברק עם רעיותיהם בטקס חילופי ראש הממשלה ב-7 ביולי 1997 (צילום: אבי אוחיון/לע"מ)

זוהי הצעת חוק אנטי-דמוקרטית ובלתי חוקתית בראש ובראשונה בגלל פגיעתה החריפה בזכות היסוד לבחור ולהיבחר.

יחד עם זה, שתי הטענות שהועלו השבוע נגד הצעת החוק הזו –  בשל היותה רטרואקטיבית ומשום שהיא פרסונלית – אינן חזקות במיוחד.

לעניין הפרסונליות, גם אם דמותו של בנימין נתניהו היא זו העומדת לנגד עיניהם של יוזמי הצעת החוק, הרי שתיקונים חוקתיים מתקיימים ברוב המקרים על יסוד נסיבות חדשות המתעוררות במציאות הפוליטית, והמחייבים התמודדות. זה לא הופך את ההצעה לפרסונלית.

גם אם דמותו של נתניהו היא זו העומדת לנגד עיניהם של יוזמי הצעת החוק, הרי שתיקונים חוקתיים מתקיימים ברוב המקרים על יסוד נסיבות חדשות המתעוררות במציאות הפוליטית, והמחייבים התמודדות

גם חוקתה של ארה"ב לא יצאה לדרך עם קביעה שנשיא אמריקאי אינו יכול לכהן יותר משתי תקופות כהונה – והסייג הזה נוסף במסגרת התיקון ה-22 לחוקה, אחרי שהנשיא פרנקלין רוזוולט נבחר באופן חסר תקדים לקדנציה רביעית.

טענת הרטרואקטיביות משונה עוד יותר. חקיקת הצינון מכהונה בכנסת אינה אמורה לחול בדיעבד, אלא רק להתחשב בכהונת-עבר כראש ממשלה לצורך איסור היבחרות לכנסת הבאה. זו אינה רטרואקטיביות. אך על מנת להסיר כל טענה מסוג זה, ניתן לקבוע כי הצעת החוק תחול רק החל מהבחירות לעוד שתי כנסות – כלומר מהבחירות לכנסת ה-26 – ובכך להסיר כל חשש לרטרואקטיביות או פרסונליות.

אהוד אולמרט ובנימין נתניהו עם הנשיא שמעון פרס בטקס חילופי ראש הממשלה, 1 באפריל 2009 (צילום: עמוס בן גרשום/לע"מ)

תפקידי מפתח בשיטת המשטר

אך הבעיה, כאמור, אינה נעוצה שם – אלא בפגיעה החריפה בזכות היסוד לבחור ולהיבחר. זכות זו, המעוגנת בסעיפים 5 ו-6 לחוק יסוד הכנסת, היא מאושיות המשטר הדמוקרטי. אלו הן, כתבה נשיאת העליון אסתר חיות, "זכויות חוקתיות מן המעלה הראשונה".

נכון שגם הזכויות הללו, כמו כל יתר זכויות האדם בישראל, אינן אבסולוטיות והן נתונות למגבלות מסוימות. חוקי היסוד בכל זאת מונעים מאנשים מסוימים מלהציב את מועמדותם בבחירות לכנסת.

אך הרעיון שאדם לא יוכל להיות אחד מ-120 חברי הכנסת, המשקפים את רצון הציבור, לא בשל פגם שנפל בהתנהגותו אלא אך בשל העובדה שכיהן מספר שנים מסוים בראשות הממשלה – פוגע באופן עמוק במשחק הדמוקרטי.

הרעיון שאדם לא יוכל להיות אחד מ-120 חברי הכנסת, המשקפים את רצון הציבור, לא בשל פגם שנפל בהתנהגותו אלא אך בשל העובדה שכיהן מספר שנים מסוים בראשות הממשלה – פוגע באופן עמוק במשחק הדמוקרטי

שיטת המשטר בישראל היא דמוקרטיה פרלמנטרית. מגרש המשחקים הוא הכנסת. מפלגות המתמודדות בבחירות עשויות לחבור לקואליציה ולכהן בתפקידים שלטוניים בממשלה, ועשויות להיוותר באופוזיציה.

יצחק רבין ויצחק שמיר בטקס חילופי ראש הממשלה ב-14 ביולי 1992 (צילום: זיו קורן/לע"מ)

המציאות הפוליטית מלמדת כי לעתים שינויים בהרכב הקואליציוני עשויים להתרחש במהלך כהונתה של הכנסת. אין פחיתות כבוד ואין פחיתות חשיבות בכהונה פרלמנטרית. הכנסת היא הבכירה מבין רשויות השלטון, היא זו שאמורה לפקח על הממשלה, והממשלה מכהנת מכוח האמון שמביעה בה הכנסת.

כל זה בא ללמד שתפקידים פרלמנטריים – ובפרט תפקיד יו"ר האופוזיציה – הם תפקידי מפתח בשיטת המשטר שלנו. בעת חילופי שלטון, מפלגת שלטון הופכת למפלגת אופוזיציה – ובמצב אידיאלי מסתערת על התפקיד האופוזיציוני החדש במלוא האנרגיה והמסירות. מדוע להדיר מהמשחק הפוליטי הזה את ראש הממשלה לשעבר? מה ההצדקה למנוע ממנו למלא את תפקידו האופוזיציוני החשוב כל כך?

בעת חילופי שלטון, מפלגת שלטון הופכת למפלגת אופוזיציה – ובמצב אידיאלי מסתערת על התפקיד האופוזיציוני החדש במלוא האנרגיה והמסירות. מדוע להדיר מהמשחק הפוליטי הזה את ראש הממשלה לשעבר?

דברי ההסבר להצעת החוק שהוגשה מנמקת אמנם את ההיגיון בקביעת מגבלת זמן על כהונתו של ראש ממשלה – ועושה שימוש בביטוי הבעייתי "כשל שוק דמוקרטי" – אך אינה מסבירה מדוע הפתרון המתאים הוא מניעה מראש הממשלה לשעבר מלכהן בכנסת, מלבד משפט סתמי שלפיו "הסדר הצינון מהכנסת הינו ההסדר האפקטיבי היחיד שיכול להגשים את תכלית החוק והוא מניעת ריכוז יתר של כוח, מניעת השחתה וזאת בצורה מידתית ומקובלת".

זו הצהרה שאינה נכונה. הסדר הצינון אינו היחיד האפשרי. מניעת ריכוז יתר של כוח ממילא אינה רלוונטית, משעה שראש הממשלה שכיהן שמונה שנים הפך לראש ממשלה לשעבר. מה בדיוק מפחיד את יוזמי החוק, שהוא ימשיך למשוך בחוטים ממקום מושבו כחבר כנסת?

ראש הממשלה הנכנס מנחם בגין וראש הממשלה היוצא יצחק רבין ב-9 ביוני 1977 (צילום: משה מילנר/לע"מ)

קשה להבין גם את ההיגיון המשטרי הפרקטי שבחוק המוצע: לכאורה, בנסיבות הפוליטיות הנוכחיות, אמורה החקיקה הזו לגרום לנתניהו לרצות בהצלחתה של ממשלת בנט-לפיד, מאחר שרק אם היא תשלים ארבע שנות כהונה יוכל נתניהו לשוב לזירה הפוליטית, לא קודם לכן. אך חקיקת-יסוד משטרית, ובוודאי בנושא כזה, אינה אמורה לשרת נסיבות פוליטיות רגעיות, אלא לשמש חוקה לדורות.

התנגדותה המוצהרת של סיעת ימינה להצעת חוק הצינון של תקווה חדשה, מורידה אותה כנראה מן הפרק לעת הזו. טוב תעשה קואליציית השינוי אם תתמקד במקום זאת בחקיקה פשוטה ותכליתית, המגבילה את כהונתו של ראש ממשלה לשמונה שנים או שתי קדנציות הארוך מביניהם.