מיד לאחר הגשת כתב האישום נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו, ככל הנראה בתחילת השבוע הבא, צפויה לנו רעידת אדמה פוליטית-משפטית חסרת תקדים.
הגשת כתב האישום תגרור בוודאות עתירות לבג"ץ בדרישה לפסול את המשך כהונתו של נתניהו כראש הממשלה. החלטה של בג"ץ לדון בהן, לא כל שכן לפסוק כי על נתניהו להתפטר, צפויה להביא את המתקפות החריפות על מערכת המשפט לשיא שיגרום למתקפות הנוכחיות על שלטון החוק להיראות כמו שיחת נימוסין במסיבת תה בריטית.
בראיון לרינה מצליח לפני כמה ימים שיגרה חברת הכנסת איילת שקד את יריית הפתיחה לקמפיין הימין הרעשני הצפוי לנו: "החוק במדינת ישראל הוא מאד מאד ברור. החוק אומר שראש הממשלה יכול לכהן עד פסק דין חלוט. זה מה שאומר החוק. רק – רק! – נבחרי הציבור, רק חברי הכנסת, הם אלו שיחליטו אם ראש הממשלה יכהן עד פסק דין חלוט או לא.
"אני שומעת קולות גם ממשפטנים מחוץ למערכת הפוליטית, גם מפוליטיקאים, קולות שקוראים לבג"ץ להתערב. זה יגיע לבג"ץ, ברור, כי תוגש עתירה. בג"ץ לא יכול לדרוס חוק יסוד. אם בג"ץ יעשה את זה, זה משול להפיכה, זה משול לרעידת אדמה משטרית. הסמכות הזו נתונה בידיים של חברי הכנסת על פי חוק יסוד מאוד ברור, דרך אגב; החוק יסוד לא משתמע לשני פנים. ולכן אני אומרת אנחנו, חברי הכנסת, נצטרך להחליט".
איילת שקד: "אני שומעת קולות שקוראים לבג"ץ להתערב. זה יגיע לבג"ץ, ברור, כי תוגש עתירה. בג"ץ לא יכול לדרוס חוק יסוד. אם בג"ץ יעשה את זה, זה משול להפיכה, זה משול לרעידת אדמה משטרית"
שאלת ההתערבות של בג"ץ בהמשך כהונת ראש הממשלה סבוכה מאוד, ואין עליה הסכמה גם בקרב חוקרי משפט. בכנס חיפה למשפט, שהתקיים בשבוע שעבר, הוקדש לנושא מושב תחת הכותרת "כהונת ראש ממשלה תחת הליך פלילי". הפרופסורים מיגל דויטש מאוניברסיטת תל אביב ורבקה ווייל מהמרכז הבינתחומי, הציגו ניתוחים שכל אחד מהם מסתיים במסקנה שונה.
כחלק מהניתוחים המורכבים, הציגו ווייל ודויטש שתי טענות חזקות בולטות. ווייל סברה ש"הדחה שיפוטית" בבג"ץ היא "חלום בלהות חוקתי", משום שהיא מתערבת בזכות הציבור לקבוע את זהות השלטון. בעיה נוספת שמוצאת ווייל בהדחה שיפוטית, היא היווצרות אי אמון בקרב חלק מהציבור ביכולתו של בית המשפט המחוזי לזכות את נתניהו.
דויטש, מנגד, הציג טיעון שעשוי לשכנע אפילו תומכי נתניהו מובהקים, ולפיו השאלה האמיתית אינה עצם סמכותו של בג"ץ להדיח ראש ממשלה הנאשם בפלילים, אלא באילו מקרים יש לבצע הדחה כזאת. לדבריו, אם נדמיין מקרה שבו ראש ממשלה מואשם ברצח, קשה להאמין שיהיה מי שיתנגד להדחה שיפוטית.
לכן, הסיק, השאלה היא איפה מותחים את הקו, וייתכן שהקו הזה נמצא בין מה שעומד כרגע על הפרק – השאלה אם נתניהו יואשם בשוחד, או שהאישום הזה יירד ויישארו רק עבירות מרמה והפרת אמונים. אישום בשוחד עשוי להצדיק הדחה שיפוטית, אמר דויטש; אישומי מרמה והפרת אמונים אולי לא יצדיקו זאת.
"הסרת הכהונה מונעת את הפגיעה באמון הציבור"
את תחילת דבריו הקדיש דויטש לשאלת אמון הציבור במערכת אכיפת החוק. לדבריו, כדי לקעקע את "חזקת התקינות", שהיא עיקרון מקובל במשפט המנהלי, יש צורך במסכת עובדתית מאסיבית המוכיחה שהמערכת התנכלה לנתניהו ופעלה שלא לפי הדין. מסכת עובדתית כזאת, אמר, אינה קיימת, גם אם נעשו טעויות נקודתיות. לכן אין בסיס לטענת רדיפה המצדיקה הישארות בתפקיד.
שאלה מרכזית שהעלו שני החוקרים היא אם סעיף 18 לחוק יסוד הממשלה, העוסק בתנאים לפקיעת כהונת ראש ממשלה, מהווה "הסדר שלילי" שממנו בית המשפט אינו יכול לחרוג, משום שהוא ממצה את כל האפשרויות, או שהוא אינו מהווה הסדר שלילי. למרות טענתה של ח"כ שקד על חוק "שלא משתמע לשני פנים", ווייל ודויטש, כמו גם משפטנים אחרים, מסכימים שהיא אינה מדייקת.
"החוק מדבר באופן כוללני על כל עבירה שיש עמה קלון", אמר דויטש. "זה מקיף שורה עצומה של עבירות. כשאתה מקיף שורה כל כך רחבה של עניינים, אתה צריך להצטמצם למצבים הקיצוניים יותר, כגון פסק דין חלוט, פסק דין לא חלוט, שאז יש לכנסת סמכות להדיח ראש ממשלה (ללא הצגת ממשלה חלופית, נ"י)".
מהניסוח הכוללני של חוק יסוד הממשלה מסיק דויטש שהוא אינו מתייחס לכל סוגי המקרים ומצבי הביניים. "בית המשפט בוחן באופן קונקרטי – הליך, כתב אישום, נסיבות. יש לו את האפשרות לתוצאה הנשענת על נסיבות העניין, ולקבל החלטה שמתחשבת בכלל ההיבטים. כל זה נאמר בהלכת פנחסי-דרעי".
הלכת פנחסי-דרעי אינה מאפשרת לשר שנאשם בפלילים להישאר בתפקידו, למרות שחוק יסוד הממשלה קובע שהכהונה מסתיימת מיד לאחר הרשעה בעבירה שיש עמה קלון. וכמו שהחוק אינו קובע פוזיטיבית ששר ימשיך לכהן לאחר הגשת כתב אישום, כך גם במקרה של ראש ממשלה. כלומר, החוק מתייחס לדרישת מינימום בלבד.
הבחנה חשובה נוספת שעושה דויטש היא בין המשפט הפלילי למשפט המנהלי. לדבריו, בעוד שכתב אישום אינו מבטל את חזקת החפות של נתניהו בהליך הפלילי, "הוא מקים ראיה מנהלית בעלת משמעות. אנחנו שואלים שאלה מהמשפט המנהלי – האם ראוי שאדם נתון ימשיך לכהן בנסיבות נתונות? זה עניין שונה.
"יש אמנם הקרנה של חזקת החפות הפלילית, לכן אין הצדקה לדעתי שלפני הגשת כתב אישום תופסק כהונה על ידי בית משפט. אבל אחרי הגשת כתב אישום נוצרה ראיה מינהלית משמעותית, שייתכן שסותרת את תחולתה של חזקת החפות האוטומטית במשפט המינהלי".
"יש אמנם הקרנה של חזקת החפות הפלילית, אבל אחרי הגשת כתב אישום נוצרה ראיה מינהלית משמעותית, שייתכן שסותרת את תחולתה של חזקת החפות האוטומטית במשפט המינהלי"
סוגיה מרכזית נוספת שהעלה דויטש היא ניגוד העניינים בין היותו של נתניהו נאשם, שמקובל שינסה לערער את אמינות גורמי החקירה והתביעה, לבין היותו ראש ממשלה, שמחוייב מעצם תפקידו לחיזוק אמון הציבור במערכת. בשונה מהדיון הציבורי בשאלה איך ינהל נתניהו את זמנו כראש ממשלה בזמן שהוא עסוק במשפט, סוגיית ניגוד העניינים כמעט אינה מדוברת, למרות שהתוצאות הקשות שלה גלויות כבר זמן רב.
ההיבט המכריע בשאלת ההדחה השיפוטית, סיכם דויטש, הוא ההיבט החוקתי של זכויות יסוד. הדחה של ראש ממשלה תפגע בחופש העיסוק שלו, בזכות היסוד להיבחר, ובזכות היסוד של תומכיו לבחור בו.
במה שקשור לחופש העיסוק, פסקת ההגבלה בחוק היסוד קובעת כי חריגה ממנו חייבת להיעשות במידתיות ולתכלית ראויה. "תכלית ראויה להגבלת חופש העיסוק ודאי קיימת", אמר דויטש, "והיא שמירה על אמון הציבור במערכות השלטוניות ומניעת פגיעה בערכים הדמוקרטיים.
"במבחן המידתיות, ישנה שאלה האם הסרה מכהונה הולמת את התכלית. התשובה היא בוודאי – הסרת הכהונה מונעת את הפגיעה באמון הציבור.
"הקושי הגדול הוא בשני אלמנטים אחרים של מידתיות – האם זה האמצעי הפחות ביותר האפשרי? אם היתה אפשרית השעיית כהונה זה היה עדיף, אבל אין מוסד כזה. בית המשפט היה יכול לנקוט בו, אבל ייווצר ואקום. אי אפשר למנות במקרה כזה ממלא מקום ראש ממשלה, כי חוק יסוד הממשלה לא מאפשר זאת למעט בנבצרות, שהיא ל-100 יום".
מבחן מידתיות נוסף הוא בשאלת הנזק מול התועלת. "תועלת לאינטרס הציבורי, מניעת ניגוד עניינים, מניעת פגיעה בדמוקרטיה, מול נזק כבד מאוד לבחירה של הציבור", הסביר דויטש. "קו הגבול צריך להיות מוסב על עבירות חמורות. שאלת מיליון הדולר היא אילו הן".
כאן פירט דויטש את הדוגמה של אישום ברצח, ואמר כי לדעתו שוחד עשוי להצדיק הדחה שיפוטית, בעוד שבמקרה של הפרת אמונים ספק אם זה המצב.
"עומדת השאלה מי קובע את זהותו של השלטון בישראל"
למרות שפרופ' ווייל הגיעה למסקנה שונה משל דויטש, היא פתחה את דבריה בציון חומרת האישומים נגד נתניהו וקבעה: "לדעתי, אם יוגש כתב אישום, על ראש הממשלה להתפטר מתפקידו".
את הוראות חוק יסוד הממשלה בנוגע לתנאים לסיום כהונת ראש הממשלה, פירשה ווייל בדומה לדויטש. "קו שלם של פסיקה קובע שגם כשיש חקיקה שקובעת תנאי כשירות או תנאי העברה מתפקיד, אלה הם תנאי מינימום", אמרה. "מעבר לכך יכול להיות שבית המשפט יבוא וידרוש תנאים נוספים. כשירות לחוד ושיקול דעת האם להעביר מתפקיד לחוד".
הכוונה ב"כשירות" היא עמידה של מועמד או בעל תפקיד בתנאי סף מחייבים למילוי התפקיד. כתב אישום פלילי, לצורך העניין, יכול לפגוע בכשירות ולהביא לסיום כהונה.
לדברי ווייל, בהנחה שחוק יסוד הממשלה "שותק" בנוגע לחלק מהתרחישים האפשריים, "יש לחפש הסדרים משלימים. בשיטה נשיאותית יש מסלול הדחה מסודר, בדרך כלל באמצעות רוב או רוב מיוחד של המחוקק. בשיטה פרלמנטרית הדין המשלים הוא בדרך כלל דיני חסינות. ואז ממילא הרוב בפרלמנט צריך להסיר את החסינות".
חוק החסינות הישראלי שונה ב-2005, והוא קובע כי לא קיימת חסינות אוטומטית, אלא יש לבקשה מוועדת הכנסת. ווייל בדקה את פרוטוקולי הכנסת שהובילו לשינוי החוק, בניסיון למצוא בהם התייחסות לאפשרות של כתב אישום נגד ראש ממשלה, אך לא מצאה התייחסות כזאת.
שתיקת המחוקק, הסיקה, מובילה ל"מלאכת איזון האינטרסים" – כלומר שקלול טיעונים תומכים וטיעוני נגד להדחה שיפוטית.
הטיעונים התומכים הם החשש מפגיעה במוניטין הבינלאומי של ישראל, כאשר ראש הממשלה הוא נאשם בפלילים; בעיית ניגוד האינטרסים שהציג דויטש, הפוגעת באמון הציבור ברשויות השלטון; והחשש המעשי מפגיעה בתפקוד הממשלה, כל עוד ראש הממשלה מקדיש זמן רב לניהול משפטו.
מהצד השני ציינה ווייל את חוק יסוד הממשלה, שממנו עולה מסקנה ברורה שמעמדו של ראש הממשלה שונה מזה של השרים, משום שאם הוא מתפטר, מודח או נפטר, נופלת איתו הממשלה כולה. השוני הזה מעמיד לדבריה בספק את האפשרות להחיל עליו את הלכת פנחסי-דרעי.
"בצד השני עומדת השאלה מי קובע את זהותו של השלטון בישראל. האם המערכת המשפטית או הבוחר? זהו חלום בלהות חוקתי אם זהות השלטון נקבעת על ידי גוף שאינו הבוחר, בשלב של הגשת כתב האישום"
את הטיעון המכריע הציגה ווייל בסיום דבריה: "בצד השני של איזון האינטרסים, עומדת השאלה מי קובע את זהותו של השלטון בישראל. האם המערכת המשפטית או הבוחר? זהו חלום בלהות חוקתי אם זהות השלטון נקבעת על ידי גוף שאינו הבוחר, בשלב של הגשת כתב האישום".
לכן, הסיקה, בית המשפט צריך להימנע מהדחה – גם כשמדובר בראש ממשלת מעבר – ולאפשר להתפתחויות הפוליטיות להכריע את עתידו של נתניהו.
תגובות עכשיו הזמן לומר את דעתך
תגובתך פורסמה! שתפו את עמוד הפרופיל שלכם
ועכשיו אנו זקוקים לתמיכה שלך עזרו לנו להמשיך ליצור עיתונות אמינה, מקצועית וליברלית
תמכו בנו