המוקש של "חוק הנאשם"

אם הכנסת הבאה תבקש לחוקק בסמוך לאחר תחילת כהונתה את "חוק הנאשם" שימנע ממי שתלוי ועומד נגדו כתב אישום לקבל את המנדט להרכיב ממשלה – החוק הזה לא יוכל להיכנס לתוקף במהלך כהונתה של הכנסת הבאה. יידרשו בחירות נוספות על מנת ש"חוק הנאשם" ייכנס לתוקף.

המשמעות היא שבכפוף לתוצאות הבחירות שיתקיימו ביום שלישי הקרוב, ראש הממשלה בנימין נתניהו יוכל לקבל את המנדט להרכיב ממשלה מנשיא המדינה יצחק הרצוג, הכול בהתאם למספר הממליצים עליו.

תרחישים שונים במערכת הפוליטית מדברים על כך שגוש האופוזיציה עשוי לזכות ברוב פרלמנטרי לאחר הבחירות, גם אם יקשה עליו להקים ממשלה, בשל נסיבות פוליטיות שונות. במצב כזה, גוש המפלגות יוכל לשתף פעולה בכנסת, בעוד שהממשלה היוצאת ממשיכה לכהן כממשלת מעבר; זאת, לפרק זמן של חודשים אחדים, בעוד שנמשכים ניסיונות להקים ממשלה.

השלב הזה מוגבל בזמן מטבעו – והוא יסתיים כשמועמד שקיבל את המנדט להרכיב ממשלה מכריז כי "עלה בידו" להקים קואליציה, או בהליכה לסבב בחירות נוסף.

הצעת החוק הקרויה חוק הנאשם היא למעשה תיקון מיועד לחוק יסוד הממשלה המתיר, נכון להיום, לנשיא המדינה להטיל את מנדט הרכבת הממשלה על כל אחד מ-120 חברי הכנסת, לאחר שהתייעץ עם נציגי סיעות הכנסת ושמע מהם את המלצותיהם באשר לזהות מקבל המנדט.

נתניהו מקבל את המנדט להרכבת הממשלה מהנשיא הרצוג, 13 בנובמבר 2022 (צילום: קובי גדעון/ לע"מ)

בפסק הדין המפורסם של בג"ץ ממאי 2020, שניתן פה אחד בהרכב 11 שופטים, נקבע כי במצב החוקי הנוכחי, אין מניעה שגם מי שתלוי ועומד נגדו כתב אישום בעבירות חמורות יקבל מהנשיא את המנדט להרכבת ממשלה, אם האריתמטיקה הפוליטית תומכת בכך.

בפסק הדין המפורסם של בג"ץ ממאי 2020, שניתן פה אחד בהרכב 11 שופטים, נקבע כי במצב החוקי הנוכחי, אין מניעה שגם מי שתלוי ועומד נגדו כתב אישום בעבירות חמורות יקבל מהנשיא את המנדט להרכבת ממשלה

התיקון המוצע יגביל את סמכותו של הנשיא, כך שחבר כנסת שתלוי ועומד נגדו כתב אישום חמור לא יוכל לקבל עליו את התפקיד להרכיב ממשלה. בהקשר זה, אין מנוס מלהשתמש באמת המידה של "כתב אישום חמור", כדי למנוע מצב שבו גם מי שהוגש נגדו כתב אישום טכני או פעוט על חריגת בנייה או עבירת תעבורה קלה – תחול לגביו מניעה.

המבחן של "כתב אישום חמור" נקבע בהלכת דרעי-פנחסי משנת 1993, ואימוץ אמת המידה הזו יעניק לה במשתמע עיגון סטטוטורי ומעמד נורמטיבי חזק מאי פעם.

הערה במאמר מוסגר לגבי הלכת דרעי-פנחסי: למרות שאינה תקפה בפועל כלפי ראש ממשלה, הרי שהלכה זו ממשיכה לחול ביחס למינוי של שרים וסגני שרים. זו הייתה הסיבה שקואליציית נתניהו-גנץ במאי 2020 שינתה את חוק יסוד הממשלה ויצרה את מנגנון "ממשלת החילופים": גם כדי להבטיח כביכול את החילופים האוטומטיים בין נתניהו לגנץ במועד החילוף, וגם לאפשר לנתניהו להמשיך לקבל מעמד בממשלה אף לאחר הרוטציה.

מאותה סיבה בדיוק, הספקולציות המועלות במערכת הפוליטית בדבר הקמת קואליציה שבה נתניהו ישב בממשלה בראשות מישהו אחר – למשל גדי איזנקוט – אינן מחזיקות מים. כל עוד משפטו של נתניהו מתנהל, הוא אינו יכול לשבת בשום ממשלה, בשום תפקיד זולת ראש ממשלה.

בית המשפט העליון בהרכב של 11 שופטים בדיון על העתירות נגד ההסכמים הקואליציוניים בין הליכוד וכחול-לבן, 4 במאי 2020 (צילום: Abir Sultan/Pool via AP)

מצד שני, פטנטים עקלקלים תמיד יש בנמצא – דוגמה לכך אפשר למצוא בהתנהלותו של נתניהו עצמו כלפי אריה דרעי, שנפסל לכהונת שר בינואר 2023, אך המשיך לשמש גורם משמעותי בקבינט הביטחוני, אף שפורמלית הוא לא היה יכול להיות חבר בו מאחר שאינו שר.

בחזרה לחוק הנאשם: מדובר בשינוי משטרי מהותי, שכן הוא משפיע על היקף הסמכות הנתונה בידי נשיא המדינה, כחלק מהשיטה המשטרית של הקמת ממשלה לאחר בחירות.

בחזרה לחוק הנאשם: מדובר בשינוי משטרי מהותי, שכן הוא משפיע על היקף הסמכות הנתונה בידי נשיא המדינה, כחלק מהשיטה המשטרית של הקמת ממשלה לאחר בחירות

השופט חנן מלצר כתב ביולי 2021, בפסק הדין בעניין חוק ממשלת החילופים, כי "בשיטתנו הכתה שורש הנורמה החוקתית-מוסדית שלפיה שינוי משמעותי בכללים החוקתיים ייעשה רק באופן פרוספקטיבי. במדינה דמוקרטית, שינוי של תוצאות הבחירות לאחר הבחירות – אסור".

הכנסת החדשה תהיה רשאית לחוקק את "חוק הנאשם", ואולם נוסח ראוי שלו יכלול הוראה שלפיה הוא ייכנס לתוקף רק לאחר הבחירות הבאות לאחר חקיקתו. במהלך כהונתה של הכנסת ה-26 לא תחול הנורמה הזו: שינוי משטרי כזה צריך לקבל אישור משתמע של ציבור הבוחרים, באמצעות בחירות.

בנוסף, אין מנוס מלאפשר לציבור לכלכל את צעדיו ולהחליט למי לתת את קולו, גם על יסוד המצב הנורמטיבי החדש: אפשר שיש בוחרים שיעדיפו להימנע מלהצביע למועמד לראשות ממשלה הנאשם בעבירות פליליות חמורות, ואפשר שבוחרים אחרים ישקללו את הנתון הזה בדרכים אחרות.

ראש הממשלה ויו"ר הליכוד בנימין נתניהו מבקר בשוק התקווה בתל אביב במסגרת קמפיין הבחירות של הליכוד לקראת הבחירות הכלליות בישראל. 22 באוקטובר 2026 (צילום: אבשלום ששוני/פלאש90)

מצד שני, לא ניתן לקבוע בוודאות – וגם לא בסבירות גבוהה – שאם בכל זאת יחוקק "חוק הנאשם" כחוק בעל תחולה מיידית, הוא ייפסל על ידי בג"ץ. יש לכך תקדים רלוונטי: בית המשפט דחה את מועד כניסתו לתוקף של סעיף הנבצרות שנחקק על ידי קואליציית נתניהו, כך שהוא ייכנס לתוקף רק בקדנציה הבאה, דהיינו לאחר הבחירות שיתקיימו בשבוע הבא.

במקרים אחרים, כמו למשל חוק החלשת מוסד היועץ המשפטי לממשלה, הכנסת כבר הפנימה את הלקח בעצמה וקבעה בנוסח החוק כי הוא ייכנס לתוקף רק לאחר הבחירות. ואולם, התערבות שיפוטית בתיקונים לחוקי יסוד בוודאי אינה מובטחת; זה אירוע שאמור להיות נדיר שבנדירים.

בשורה התחתונה, מדובר בעניין של הגינות שלטונית. הכנסת הבאה, גם אם יהיה בה רוב התומך בחקיקת נורמה חדשה – ההופכת על ראשה את פסיקת בג"ץ משנת 2020 וקובעת כי נאשם בעבירות חמורות אינו יכול להיות זה שירכיב ממשלה – אינה יכולה לכפות את הנורמה הזו על המשחק הפוליטי והפרלמנטרי שיתנהל על יסוד בחירות שהתקיימו בטרם נחקק החוק החדש.

יש בכך היגיון ערכי רב, אבל גם היגיון פוליטי: אם ייחקק "חוק הנאשם" בתחילת כהונת הכנסת הבאה, יהיה בכך כדי לשמש משקל נגד למוטיבציה שעשויה להיווצר לממשלה היוצאת לייצר מבוי סתום במערכת הפוליטית, ולגלוש אל עוד סבב של מערכת בחירות.

אם ייחקק "חוק הנאשם" בתחילת כהונת הכנסת הבאה, יהיה בכך כדי לשמש משקל נגד למוטיבציה שעשויה להיווצר לממשלה היוצאת לייצר מבוי סתום במערכת הפוליטית

אם ראש הממשלה נתניהו ידע שמעבר לסיבוב הבחירות הבא ממתין לו "חוק הנאשם" שייכנס אז לתוקף, הדבר עשוי לעודד מציאת פתרון לשיתוק הפוליטי ולהכרעה – לצד זה או אחר.