בחודש הבא יאושר חוק ההסדרים במשק, שאחד המרכיבים הבולטים בו הוא הקמת רשות הרגולציה. הכוונה היא להקים גוף שיבדוק את ההשלכות, העלויות והתועלות של כל רגולציה חדשה וייבחן גם את זו הקיימת. אם צריך, הרשות הזו אמורה לדרבן את הרגולטורים השונים להיפטר ממלאי הדרישות שאין בהן צורך.

הקמת הרשות לוותה בהתנגדות קולנית של חלק מחברי הכנסת וגורמים בחברה האזרחית. כתוצאה מכך הוחלט על פשרה שלפיה היא תוקם כגוף מייעץ אך סמכויות הקצה שלה יידונו בנפרד במושב החורף של הכנסת.

רגולציה עודפת נתפסת כאחד הגורמים ליוקר המחיה ולפי התחזית האופטימית של ראש הממשלה ושר האוצר, הרשות החדשה תגדיל את התוצר ב-75 מיליארד שקל עד סוף העשור.

בנוסף לנפתלי בנט ואביגדור ליברמן, אחד הדוחפים הדומיננטים לרפורמה הוא סגן השר אביר קארה. מבחינתו, הרשות שתוקם "תעבור על כל הרגולציות ההזויות והמיושנות ותתחיל לדחוף לביטולן" וכן "תוריד טופסולוגיה מעיקה" כדי להקל על עשיית העסקים בישראל.

אחד הדוחפים הדומיננטים לרפורמה הוא סגן השר אביר קארה. מבחינתו, הרשות שתוקם "תעבור על כל הרגולציות ההזויות והמיושנות ותתחיל לדחוף לביטולן" וכן "תוריד טופסולוגיה מעיקה" כדי להקל על עשיית עסקים

לעומת זאת, בין המתנגדים היו שישה יועצים משפטיים של משרדי ממשלה שונים (בריאות, תחבורה, הגנת הסביבה, תקשורת, אנרגיה וחקלאות), שכתבו ליועץ המשפטי לממשלה כי עבודת המטה שקדמה לניסוח החוק הייתה לוקה בחסר וכי הרשות תקשה על משרדי הממשלה לממש את תפקידם בהגנה על אינטרסים ציבוריים שונים.

אביר קארה במליאת הכנסת, 5 באפריל 2021 (צילום: אוליבייה פיטוסי/פלאש90)

עוד הם טענו, כי הרשות עלולה ליפול ב"שבי רגולטורי" של בעלי עניין כלכליים על חשבון האינטרס הציבורי הרחב. גם ארגוני הסביבה מתנגדים וחוששים מכך שברשות לא יהיו נציגים למשרדים שאמונים על בריאות, בטיחות ושלום הציבור והסביבה ושמשרד ראש הממשלה יזכה ל"כוח ריכוזי חסר תקדים".

מנכ"לית מכון זולת עינת עובדיה כתבה בזירת הבלוגים של זמן ישראל בתחילת החודש שעבר, כי הרשות היא "מוקש שמסכן את שיטת המשטר שלנו ויעביר את השליטה במדינה מידי השרים ונבחרי הציבור לידי קבוצה אוליגרכית ובלתי נבחרת".

האם יש כאן ניסיון לדה-רגולציה מסוכנת בשירות אינטרסים צרים של בעלי עניין, או שמא הקמת הרשות הכרחית כדי לטייב את כל "התקנות ההזויות" שמסרבלות את החיים של בעלי העסקים ומכרסמות באמון הציבור בממשל?

"המנהל הציבורי בישראל חולה, חלקו הגדול לא עוסק באספקת שירותים אלא ברגולציה, אם זה על נותני שירותים מופרטים או עסקים או על כל אחד מאיתנו", אומרת ד"ר אור קרסין בשיחה עם זמן ישראל.

לדעתה, "יש בעיה של עודף רגולציה. זה נטל שמשפיע לרעה בעיקר על עסקים קטנים וגם על אזרחים. אדריכלי ההצעה הם חבר'ה צעירים ומחוייבים שמגיעים עם כוונות טובות. השאלה הגדולה היא לא האם צריך רשות אלא האם היא תוכל לתפקד בצורה טובה? אין מחלוקת שצריך לתאם בין רגולטורים, להפחית רגולציה עודפת, לתכנן אותה מראש, לחשב עלויות מול תועלות ולבחון חלופות".

"השאלה הגדולה היא לא האם צריך רשות אלא האם היא תוכל לתפקד בצורה טובה? אין מחלוקת שצריך לתאם בין רגולטורים, להפחית רגולציה עודפת, לתכנן אותה מראש, לחשב עלויות מול תועלות ולבחון חלופות"

מפעל במפרץ חיפה. גם ארגוני הסביבה מתנגדים לרשות הרגולציה (צילום: Basel Awidat/FLASH90)

נפילה בשבי רגולטורי

ד"ר קרסין היא ראש תחום מדיניות ציבורית באוניברסיטה הפתוחה ומתמחה ברגולציה ומדיניות סביבה. היא מזהה מספר סיכונים בהצעה להקמת הרשות:

"אם יהיה כאן עוד גוף בירוקרטי בתת תקצוב וכוח אדם נקבל עוד שרשרת של בירוקרטיה בתוך הבירוקרטיה הקיימת עם נטל נוסף על המשרדים המקצועיים. השאלה היא האם יהיה כאן תקצוב מספיק?

"אם יהיה כאן עוד גוף בירוקרטי בתת תקצוב וכוח אדם נקבל שרשרת בירוקרטיה בתוך הבירוקרטיה הקיימת ונטל נוסף על המשרדים המקצועיים. האם יהיה תקצוב מספיק?"

"היבט נוסף: האם הגוף הזה יוכל למלא את התפקיד ולשמור על ניטרליות? מליאת רשות הרגולציה תורכב משישה אנשים ובאופן סמוי אפשר להפוך אותה למוטה לצד זה או אחר. ככל שהגוף גדול יותר הסיכון שייפול בשבי רגולטורי הוא קטן יותר. תהיה נציגות למשרדי האוצר, המשפטים ושני נציגי ציבור.

"יש פה הטיה לשיקולים ואינטרסים כלכליים מתוך הממשלה עצמה בעוד שאין ביטוי לאינטרסים רחבים של כלל הרגולטורים המקצועיים. באשר לנציגי הציבור, השאלה היא מי הם יהיו ואיך ייבחרו והאם לא נמצא את עצמנו עם נציגי ציבור שמייצגים קבוצת אינטרס קטנה כמו התאחדות התעשיינים או תת קבוצה של קמעונאים?

"במקרה כזה, נגלה שיש פה רשות שמטרתה היא לא טיוב רגולציה אלא הפחתת הנטל על הגופים האלה בלי להתעניין ביתר הרגולציות על הציבור הרחב. מליאת הרשות היא שתקבע את תכנית העבודה. יש כל כך הרבה רגולציה וברור שאי אפשר לעסוק בהכל בבת אחת. הסיכון הוא שנמצא את עצמנו עם פוקוס שלא משקף אינטרס ציבורי רחב וזה חשש אמיתי".

קניון איילון. חשש שרשות הרגולציה תפעל בשירות קבוצות אינטרס כמו קמעונאים או תעשיינים (צילום: מרים אלסטר/פלאש90)

קארה ופורום קהלת תומכים

ביום חמישי האחרון הנחתה ד"ר קרסין כנס בנושא הקמת הרשות החדשה, בשיתוף של תחום מדיניות ציבורית באוניברסיטה הפתוחה ומרכז חת של המכללה למנהל. אחת האמירות המפתיעות יחסית הייתה של ח"כ אלון טל מכחול-לבן, שבעברו היה חוקר סביבה ופעיל בתחום.
"אני יכול להרים יד בעד רשות הרגולציה בלי ייסורי מצפון", הוא אמר.

ח"כ טל הזכיר את חוק אוויר נקי שנחקק לפני עשור וקצת כדוגמה לרגולציה שהמשק הרוויח ממנה מעל 100 מיליארד שקל. "בלי הסדרה אנחנו סובלים מאנרכיה ותוצאה חברתית לא אופטימלית והדוגמה המובהקת זו הטרגדיה שראינו במירון", אמר.

לדבריו, ההסתייגויות של ארגוני סביבה נובעות מ"החווייה הטראומטית של ממשל טראמפ, שניצל מנגנונים של טיוב כדי לעשות דה-רגולציה והצליח לפרק חלק חשוב מההגנות על הסביבה והבריאות".

עוד אמר ח"כ טל, כי בעוכרי המהלך עמדה העובדה שאחד מתומכיו הוא "אביר קארה, שבגישתו הוא ליברטריאן וחושב שרגולציה היא שלילית. החשש היה שאם זו הכוונה אז צריך לחשוש כי הוא לא למד בחוג לפילוסופיה, כלכלה וממשל.

בעוכרי המהלך עמדה העובדה שאחד מתומכיו הוא "אביר קארה, שבגישתו הוא ליברטריאן וחושב שרגולציה היא שלילית. החשש היה שאם זו הכוונה אז צריך לחשוש כי הוא לא למד בחוג לפילוסופיה, כלכלה וממשל"

"נוסיף לזה את רוח פורום קהלת שמרחפת מעל מפלגות מסוימות שתומכות ברשות הרגולציה ואז חושבים שאם האדם הלא נכון ינהל את הסיפור הזה ויהיה אנטי סביבתי הוא יעשה הרבה נזק. אני חושב שיש מקום לרשות רגולציה ואני בעד אבל פשוט לא רוצה שתהיה לה זכות וטו".

ח"כ אלון טל. "רוח קהלת מרחפת מעל מפלגות מסויימות שתומכות ברשות הרגולציה" (צילום: דוברות הכנסת / נועם מושקוביץ)

אחד הנציגים של מתנגדי המהלך שהשתתף בכנס היה אורי שוורץ, עד לאחרונה יועמ"ש משרד הבריאות וכיום ראש חטיבת תחרות ב-OECD. לדעתו יש כאן כוונה לשינוי מערך הכוחות בין משרדי המטה למשרדים המקצועיים שנושאים באחריות.

"במשיכות החבל בהרבה נושאי מדיניות יש מאבק מתמיד בין גופים מקצועיים לגופי המטה וברגע שמייצרים עוד גוף מטה רגולטורי שמשרד מקצועי חייב לו הסברים, הוא בעצם חוטף לך את האג'נדה. הבעיה נכונה לגמרי אבל הפתרון הוא לא הנכון. צריך לחשוב מה לעשות כדי שיהיו שינויים חיוביים ברגולציה אבל לגוף נוסף אין יכולת לפתור את הבעיות האלה", אמר שוורץ.

"במשיכות החבל בנושאי מדיניות יש מאבק מתמיד בין גופים מקצועיים לגופי המטה. כשיש עוד גוף רגולטורי שמשרד מקצועי חייב לו הסברים, הוא בעצם חוטף לך את האג'נדה"

כצפוי, נציגת משרד רה"מ בדיון, שירי נוימן, אמרה שלרשות החדשה לא תהיה בעיה לאזן בין אינטרסים, לשאוף לרגולציה חכמה ושהבעיה היא שכיום כל רגולטור שוקל רק את ההיבטים בגבול הגזרה שלו.

תומכת נוספת במהלך היא יעל קריב ממשרד המשפטים, שציינה כי אחת התועלות בהקמת הרשות תהיה חובה של פרסום רגולציה במאגר אחד כדי לחסוך לציבור כיתות רגליים בין אתרים ונהלים שונים, חובת פרסום תכנית רגולציה שנתית כדי לאפשר לציבור להיערך לשינויים ולרגולטורים לתאם בינם לבין עצמם מבלי להתקוטט.

פרופ' דוד לוי פאור מהאוניברסיטה העברית חושב שהרשות החדשה, שכמוה יש מקבילות בעולם המפותח, אמורה לשפר את הרגולציה אבל זו לא מהפיכה ממשלית או כזו שתביא בהכרח לצמיחה משמעותית. "מדובר בצעד בכיוון הנכון אבל זה רק צעד אחד", הוא אמר.

נפתלי בנט. חשש שהקמת רשות הרגולציה תקנה למשרד רה"מ כוח ריכוזי על חשבון המשרדים המקצועיים (צילום: Maya Alleruzzo, AP)

הוא ציין שבניגוד לדעה הרווחת, ישראל לא חריגה בכמות הרגולציות והתקנות, ואף נמצאת במקום נמוך יחסית מבחינה כמותית, ושגם פוליטיקאים מהימין לפעמים יוזמים יותר רגולציה בדיוק כמו אלה מהשמאל.

"כך למשל, בבריטניה קצב הרגולציה עולה כל הזמן וגם ממשלים האמריקאים לא הצליחו לעצור אותה, אף שחלק מהם ניסו או לפחות דיברו על כך.

"צריכים את הרשות הזו אבל אני לא סומך על ההבטחות להגדיל את הצמיחה, אין נתונים אמינים על זה. המאבק ברגולציה הוא מאבק נגד הדמוקרטיה מתוך כוונה לרכז כוח ולעשות מה שרוצים. האלטרנטיבה לרגולציה, משפט וחקיקה זה פרסונליזציה שמתאימה לפוליטיקה פופוליסטית שחותרת תחת יסודות הממשל הדמוקרטי", אמר פאור.

"יש מקום לחשש"

בשיחה שקיימנו עם קרסין לאחר הכנס היא אמרה כי התשובה שניתנה לגבי הסיכון של השבי הרגולטורי "לא הייתה מספקת, משהו בסגנון, 'זה מה שראינו בעולם'.

"קיבלנו גוף מאוד קטן בהשוואה לגופים אחרים שאמורים לייצג מגוון של דעות. אפילו במליאת רשות השידור בזמנה או ברשות הטבע והגנים וברוב הרשויות בישראל יש מליאות גדולות, ופה ניסו לעשות משהו מצומצם ויכול להיות שהוא קטן מדי".

אור קרסין (צילום: עודד קרני)

ביחס לחששות של ארגוני הסביבה היא ציינה ש"יש להם ניסיון רע מהתערבות של משרד רה"מ ברגולציה סביבתית. לפני הקורונה ניסו באמצעות חקיקה שלא הבשילה, להקים גוף ביקורת חיצוני על המשרד להגנת הסביבה שימנע ממנו לחוקק רגולציה בלי תהליכים.

"זה מתבסס גם על הניסיון של ממשל טראמפ שבין השאר השעה וביטל רגולציות סביבתיות בעיקר על זיהום אוויר. איפשרו למפעלים לחרוג מרמות זיהום בטענה שרוצים להקל עליהם בתקופת המשבר מסיבות כלכליות אבל לא לקחו בחשבון משמעות על בריאות הציבור. גם ככה יש בעיות של אכיפה וציות בתחומי סביבה, אז יש מקום לחשש הזה".

את חושבת שיש כאן ניסיון לדה-רגולציה?
"המונח הזה נתפס כביטול רגולציה ואני חושבת שצריך לייעל אותה. יש המון רגולציות, טובות ככל שיהיו שפשוט לא מיושמות ואז יש כמה 'פראיירים' שהם היחידים שמיישמים וכל השאר לא.

"טוב שתהיה רשות שפעם בכמה שנים תבדוק ותגיד, 'בואו תאמרו לנו מה מתוך הרגולציות השפיע ומה שלא מועיל או שתבטלו או שתציעו איך לעשות את זה נכון וחכם ויותר אפשרי ליישום.

"דה-רגולציה נתפס כביטול רגולציה ואני חושבת שצריך לייעל אותה. יש רגולציות טובות ככל שיהיו שפשוט לא מיושמות חוץ מכמה 'פראיירים' שמיישמים וכל השאר לא"

"התרומה של הרשות הזו היא הדרישה להעריך השפעות של יישום רגולציה בדיעבד. היום רגולטור יכול להתקין חקיקה כזו או אחרת שדורשת מבית עסק לבדוק מערכות כיבוי אחת לשנה, ולא בודקים ולא יודעים אם זה קורה. אז מטילים נטל ואולי זה לא תורם לשום דבר כי ממילא אתה לא עושה את זה או שכן?

"אבל אין באמת סיכון חמור שזה בא להתמודד איתו אז הנקודה היא שיתחילו לבדוק ואולי ימצאו שהרגולציה לא עובדת כי אין אפשרות לאכוף אותה".

אתר בנייה בקצרין. הרגולציה על פסולת בניין הייתה לא אפקטיבית ורובה הגיעה לשטחים פתוחים (צילום: Michael Giladi/Flash90)

כדוגמה לרגולציה לא אפקטיבית היא מזכירה נושא שחקרה בעבר – פיקוח על פסולת בניין, שחייבה כל מי שעסק בבנייה להביא את הפסולת לאתרים מוסדרים. אלא ש"אף אחד לא ידע מה האתרים המוסדרים והמשרד להגנת הסביבה בעצמו העלים עין כך שכל הפסולת הגיעה לשטחים פתוחים.

"אם היו בודקים היו מגלים שהרגולציה הזו לא אפקטיבית, עולה הרבה מדי כסף למעטים שכן מבצעים אותה ולא מממשת את הייעוד שלה. אז המסקנה היא לשנות או לבטל כי גם ככה אנחנו באותה סיטואציה לעומת המצב שבו אין את אותה רגולציה בכלל.

"בכל תחום נגלה רמות אפקטיביות שונות, אלה דברים שהרשות החדשה תצטרך לדרוש מהרגולטורים וזה לא קרה עד היום".