מחטף החקיקה הפראי של השבועות האחרונים הושהה לרגע, ועתה – יש לקוות, נתבשר בהליכי חקיקה ראויים. אך מה הם הליכי חקיקה ראויים? כיצד נכון לחוקק חוק במדינה דמוקרטית?

מחטף החקיקה הפראי של השבועות האחרונים הושהה לרגע, ועתה – יש לקוות, נתבשר בהליכי חקיקה ראויים. אך מהם הליכי ראויים? כיצד נכון לחוקק חוק במדינה דמוקרטית?

הירשמו עכשיו לניוזלטר היומי

תקנון הכנסת מתווה את המנגנון המפורסם המורכב מקריאה ראשונה-דיון בוועדה-קריאה שניה-קריאה שלישית; אך המנגנון החשוב כשלעצמו אינו מבטיח שהמהלך לגופו ייעשה בדרך מיטבית.

בפועל, הצורך בקריאות לא מנע דיונים מואצים בוועדת חוקה, חוק ומשפט, שמנעו אפשרות של דיון מעמיק, בחינת הדעות הנוגדות ועיון חלופות. האצת חקיקה בדרך זו היא חמורה במיוחד, משום שמדובר בהצעות-חוק הרות-גורל הצפויות להחליש את מערכת המשפט ולשנות מהיסוד את טיבו של המשטר בישראל.

למרבה הצער, תקנון הכנסת, על מנגנון הקריאות שבו, מסתפק בהצבת מעטפת דיונית בעלת אופי טכני, והוא אינו מתייחס לעקרונות המהותיים שלפיהם נכון לחוקק חוקים.

ואם ברגיל ניתן לצפות שנבחרי ציבור יכבדו את מעמדם הרם ולא ינצלו את כח החקיקה לרעה, הנה המציאות הטופחת על פנינו הוכיחה שאין הדבר מובן מאליו כלל ועיקר. הציבור בישראל ראוי להגנה בנקודה חשובה זו, כדי שחוקי הכנסת יתקבלו בדרך אחראית, מאוזנת ושקולה.

הכנסת עצמה נדרשה לאחרונה לדרך החקיקה הראויה, בחוק מרשים שאימצה בשלהי שנת 2021: זהו חוק עקרונות האסדרה. חוק חדש זה מתייחס לחקיקה שמסדירה פעילות כלכלית או חברתית ואשר ניתנת לאכיפה פלילית או מנהלית.

למרבה הצער, תקנון הכנסת מסתפק בהצבת מעטפת דיונית בעלת אופי טכני. אם ברגיל ניתן לצפות שנבחרי ציבור יכבדו את מעמדם הרם ולא ינצלו את כח החקיקה לרעה, הנה המציאות טופחת על פנינו

שורשיו של חוק האסדרה מעוגנים באינטרס לקדם רגולציה מיטבית, כזו שתשיא את רווחת הציבור על ידי שקלול ואיזון בין כל האינטרסים המעורבים בעניין. החוק עצמו, בהוראת סעיף 1, קובע כי מטרתו היא לקדם "אסדרה מיטבית"; ובסעיף 2 הוא מפרט את העקרונות המנחים להשגתה.

סעיף 2 הוא סעיף ליבה, מורה-דרך למחוקק, שעה שהוא מנחה לשקול מגוון שיקולים הכרחיים כדי להבטיח שהתוצר – החוק, יהיה תוצר שווה, ערכי, מאוזן ומידתי, כזה שאזרחי ישראל יתברכו בו, ולמצער יוכלו להשלים עם קיומו בהיותו פשרה הגיונית.

מעניין לעיין בעקרונות המנחים לאסדרה כפי שנקבעו בחוק זה. תוך כדי העיון, ראוי לחשוב על הדרך שבה מנסה הממשלה לצעוד לאחרונה במתקפת החקיקה המשטרית, ולהשוות. הנה הם עיקרי עקרונות האסדרה היפים, בתמצית:

1

האסדרה נדרשת לשם הגשמת אינטרס מוגן תוך שקילת חלופות. האם וועדת חוקה, חוק ומשפט שקלה חלופות כלשהן לגיוון מערך השופטים בבית המשפט העליון, שעה שביקשה להחליף מינוי מקצועי של שופטים במינוי פוליטי?

סעיף 2 הוא מורה-דרך למחוקק, המנחה לשקול מגוון שיקולים הכרחיים כדי להבטיח שהתוצר – החוק, יהיה שווה, ערכי, מאוזן ומידתי, כזה שאזרחי ישראל יתברכו בו, ולמצער יוכלו להשלים עם קיומו

2

האסדרה נקבעת במטרה להביא למרב התועלות לחברה ולמשק, תוך שקילת האינטרס המוגן וההשפעות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות הנובעות מקביעה או מאי-קביעה של האסדרה ועלות הציות לאסדרה.

האם וועדת חוקה, חוק ומשפט שקלה את ההשפעות הכלכליות והחברתיות ההרסניות הצפויות מביטול גורף של כח הביקורת השיפוטית על מהלכי הממשלה והכנסת?

3

תהליך גיבוש האסדרה וקביעתה צריך להתבסס במידה מספקת על נתונים הנוגעים לעניין, ונעשים בהתאם לעקרון השקיפות ותוך שיתוף הציבור במידה הנדרשת בנסיבות העניין. והרי תכניות ההפיכה המשטרית לא הובאו לדיון ציבורי בבחירות כלל ועיקר.

החיפזון בו ועדת החוקה עובדת אינו מאפשר שיתוף ממשי של הציבור ונציגיו. רק אחרי עשרות הפגנות עוצמתיות לא נותרה הברירה וראש הממשלה הודיע על השהיית הליכי החקיקה.

החיפזון בו ועדת החוקה עובדת אינו מאפשר שיתוף ממשי של הציבור ונציגיו כנדרש בחוק. רק אחרי עשרות הפגנות עוצמתיות לא נותרה הברירה וראש הממשלה הודיע על השהיית הליכי החקיקה

4

האסדרה נקבעת על בסיס כללים מקצועיים שגובשו בארגונים בין-לאומיים. אצלנו ההשוואה הבינלאומית נעשית במסגרת הליכי החקיקה המשטרית באופן חלקי ומוטה מבלי להשוות לשיטה בכללותה.

למשל, בכל הקשור לארצות-הברית: שם אמנם הנשיא בוחר את שופטי בית המשפט העליון, אך הסנאט מאשר, וזאת לצד קיומה של חוקה חזקה המסמיכה את בית המשפט העליון לפסול חוקים הסותרים את החוקה.

5

האסדרה נקבעת, במידת האפשר, תוך התחשבות בזכויות ובאינטרסים ציבוריים המושפעים במישרין מהאסדרה או מהעדרה. הצורך להתחשב בזכויות יסוד ובאינטרסים ציבוריים עומד בליבה של חקיקה דמוקרטית.

*  *  *

עקרונות החקיקה הטובים לרגולציה מיטבית אינם דמיוניים ואינם תלושים מהמציאות. הם מעוגנים בשכל הישר ובשאיפה למדינה מתוקנת. כך אנו רוצות ורוצים שהכנסת (והממשלה המציעה את החוקים) תפעל לחוקק חוקים.

אנו רוצים שהממשלה תתחשב בזכויות היסוד שלנו. אנו רוצים שהממשלה תבחן את השלכות החוקים על החברה ועל הכלכלה. אנו רוצים שלנגד עיני הממשלה תעמוד תשתית עובדתית, ונתוני אמת ביחס לכללי המשפט במדינות זרות. אנו שואפים שמהלך החקיקה יהיה שקוף באמת, וייעשה במרחב סביר של זמן, כך שנוכל לקיים דיון אמתי בין הקבוצות המשתתפות, לבחון חלופות, ולהגיע באופן מושכל לפתרונות מאוזנים.

עקרונות החקיקה הטובים לרגולציה מיטבית אינם דמיוניים או תלושים מהמציאות. הם מעוגנים בשכל הישר ובשאיפה למדינה מתוקנת. כך אנו רוצות ורוצים שהכנסת והממשלה יפעלו לחוקק חוקים

כל אלה נעדרים מהדיונים הבהולים בהצעות-החוק המשטריות שהוטחו בזו אחר זו ואשר נועדו לשנות את פניה של המדינה. יש לקוות שעתה, עם ההתכנסות לדיונים מרובי משתתפים בחסות נשיא המדינה, נקבל תהליך מעמיק ומשמעותי, המתחשב בצרכים השונים של הקבוצות השונות, ובחלופות אפשריות לגיבוש פתרון מאוזן ומתחשב. מומלץ להיעזר בחוק עקרונות האסדרה כמצפן דרך.

ד"ר איריס סורוקר היא שופטת בדימוס, מנהלת מרכז חת לחקר התחרות והרגולציה במסלול האקדמי המכללה למינהל.