על סדר היום הציבורי הייתה מונחת במשך שנים הצעה לפצל את שני תפקידי היועץ המשפטי לממשלה: תפקיד ראש התביעה הכללית ותפקיד הייעוץ לממשלה. לאחרונה, הקואליציה נסוגה בפועל מרעיון הפיצול, ומקדמת במהירות הצעה הכוללת החלשה ניכרת של היועמ"ש והפיכתו לעושה דברה של הממשלה, ללא פיצול; אך הממשלה ודובריה עדיין מציגים את מטרתם כ"פיצול" התפקיד.

עו"ד שמעון נטף מפורום קהלת הסביר את מטרת פיצול תפקיד היועמ"ש: הכוח המופרז שאיחוד התפקידים מעניק ליועמ"ש, לדבריו "מנוגד לעקרונות יסוד ליברליים של ביזור כוח והפרדת רשויות", ולכן "הדרישה לפיצול סמכויות היועמ"ש מתבקשת".

סיעת ש"ס הסבירה את הפיצול כצעד פוליטי. לפי הודעת ש"ס, הפיצול הוא "צעד הכרחי לצמצום הכוח המופרז והדורסני שנטלו לעצמם גורמי מערכת המשפט", כביכול.

ריכוז הסמכויות בידי היועמ"ש אכן קיים, אך ריכוז זה מוצדק. המסקנה שהריכוז הוא לכאורה אנומליה בלתי מוצדקת, שלצורך תיקונה נדרש פיצול התפקיד, מתנגשת בעובדה חשובה: שתי ועדות מקצועיות, כל אחת בראשות נשיא בית המשפט העליון לשעבר, בחנו בדיוק את הפיצול הזה ובחרו במכוון בריכוז.

אפילו נטף עצמו הודה כי "שאלת פיצול התפקיד עצמה עלתה באופן מפורש במסגרת עבודת ועדת שמגר, שהגיעה למסקנה כי פיצול שכזה איננו עדיף". הפיצול אינו רעיון שלא נבחן; הוא רעיון שנבחן ונדחה.

מאיר שמגר (צילום: יואב דותן, מתוך ויקימדיה)

האם פיצול תפקיד היועמ"ש כבר נבחן בעבר?

הרעיון לפצל את תפקיד היועמ"ש כבר נבחן בעבר בידי ועדות מקצועיות. ב-1997 הקים שר המשפטים דאז, צחי הנגבי, בעקבות פרשת בר-און חברון, ועדה בראשות נשיא בית המשפט העליון לשעבר, מאיר שמגר. בוועדה השתתפו משפטנים נוספים, ידועי שם: פרופ' רות גביזון, פרופ' דוד ליבאי, עו"ד משה נסים ועו"ד חיים צדוק. זה היה הרכב מקצועי בכיר יוצא דופן.

הוועדה בחנה את הצעת הפיצול והגיעה למסקנה חד-משמעית נגדה. לפי דוח הוועדה, פיצול תפקידי היועץ "עלול לפגום בקיום הנכון והמלא של הפונקציות המהותיות שאותן ממלא היועץ, ואף לפגום ביעילות הפיקוח המשפטי המתבצע על ידיו ובתוקף המעשי של הנחיותיו המשפטיות". הממשלה דאז, בראשות בנימין נתניהו (בזמן כהונתו הראשונה), אימצה את המלצות הוועדה בלא לערער עליהן.

הוועדה המקצועית הראשונה שבחנה את הנושא, ועדת אגרנט לבדיקת הייעוץ המשפטי לממשלה, התקיימה עוד הרבה קודם לכן, ב-1962. הוועדה כונסה בעקבות משבר בין היועמ"ש דאז, גדעון האוזנר, לשר המשפטים דאז, דב יוסף. גם בפני ועדת אגרנט הועלו הצעות להוציא מדי היועמ"ש את התביעה הכללית ולהעבירה לפרקליט המדינה, כך שייווצרו שתי רשויות נפרדות.

הוועדה דחתה את הרעיון וקבעה כי "מזיגת התפקידים רצויה ויתרונותיה גוברים על חסרונותיה". בנוסף, ביססה ועדת אגרנט את עצמאות היועמ"ש בתחום הפלילי. לפי הוועדה, החלטת היועמ"ש בשאלת העמדה לדין היא "עצמאית לחלוטין מעמדת הרשות המבצעת", מפני שהרשות המבצעת חשופה להטיה פוליטית. עצמאות זו, ולא פיצול, היא שנועדה לנטרל את ניגוד העניינים.

נשיא בית המשפט העליון וראש ועדת אגרנט, השופט ד"ר שמעון אגרנט. (צילום: זאב רדובן, דובר צה"ל)

מדוע הוועדות קבעו שפיצול תפקיד היועמ"ש יגרום לנזק?

הטיעון המרכזי לטובת הפיצול הוא ש"אדם אינו יכול לייעץ לשר בבוקר ולהחליט על העמדתו לדין בערב". ועדת שמגר הכירה במתח הזה, אך הוא הביא אותה למסקנה הפוכה מזו שמוצעת כיום.

הוועדה קבעה שהוצאת דיני העונשין מידי היועמ"ש תוביל להנמכת מעמדו, והוסיפה חשש מפורש כי "פיצול (התפקיד) יביא לניגודי עניינים ולמתן חוות דעת סותרות".

ההיגיון פשוט. כשגוף אחד אחראי גם על הייעוץ וגם על התביעה, התעלמות מעמדת הייעוץ המשפטי משמעה גם התעלמות מעמדת התביעה, ובכך טמון אפקט מרתיע חזק. פיצול התפקיד מבטל את הכוח המגובש הזה: הייעוץ הופך להמלצה שאפשר להתעלם ממנה, מפני שהתביעה אינה עומדת מאחוריו.

אפשר לחלוק על מסקנות הוועדות. יש משפטנים בכירים, ובהם פרופ' דניאל פרידמן, שתמכו בעקרון הפיצול. אך גם הם מבחינים בין העיקרון, פיצול תפקיד היועמ"ש במסגרת רפורמה מסודרת, להצעה הקונקרטית שנידונה בכנסת כיום: החלשה של היועמ"שית במהלך חפוז שהממשלה מובילה תוך ניגוד עניינים.

שר המשפטים יריב לוין ויו"ר ועדת החוקה, ח"כ שמחה רוטמן, במליאת הכנסת, 26 בנובמבר 2025 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

האם ריכוז סמכויות היועמ"ש מחזק את שלטון החוק?

מכון תכלית, מכון מקצועי שיש המזהים אותו פוליטית עם הימין הליברלי, בדק את סוגיית פיצול סמכויות היועמ"ש ומצא כי  עצם ריכוז הסמכויות הוא שמקנה ליועץ את העוצמה הדרושה לאכיפת שלטון החוק, גם מול גורמים פוליטיים בכירים, ולכן פיצול הסמכויות עלול דווקא להחליש את המערכת כולה.

הפיצול מוצג כצמצום של כוח מופרז; אך הגופים המקצועיים שבחנו אותו קבעו שהוא מחליש דווקא את היכולת לרסן את השלטון. לצורך ריסון השלטון נדרש כוח. בלעדי כוח כזה, השלטון איננו נרתע מלחצות את גבול סמכויותיו.

מומחים התנגדו לפצל את תפקיד היועמ"ש, אז למה לפצל?

ביוני השנה אישרה מליאת הכנסת בקריאה ראשונה את הצעת החוק לפיצול תפקיד היועמ"ש, ברוב של 65 תומכים מול 47 מתנגדים. אך קיים הבדל מהותי בין ההצעות שהוועדות המקצועיות בחנו בעבר לבין מה שמונח על שולחן הכנסת. הבדל זה מעצים עוד יותר את חסרונה של הצעת הפיצול הנוכחית.

ועדות אגרנט ושמגר בחנו פיצול מקצועי טהור: הפרדה בין ייעוץ לתביעה, תוך שמירה על עצמאות שני הגופים. ההצעה שנידונה עד לאחרונה נועדה למטרה אחרת. לפי ההצעה, היועמ"ש ימונה בידי הממשלה לפי המלצת ראש הממשלה ושר המשפטים, כהונתו תיצמד לכהונת הממשלה שמינתה אותו, וחוות דעתו לא תחייב עוד את הממשלה.

זהו מהלך שאין לו דבר עם "פיצול" או "התמקצעות" של היועמ"ש.

הנוסח הנוכחי מבטל את ההבדל העקרוני בין ייעוץ משפטי פרטי לתפקיד הייעוץ של היועמ"ש. בעניין פרטי רשאי אדם לבחור יועץ משפטי כלבבו, כזה שייתן לו חוות דעת המאשרת את תוכניותיו. לא כך המצב עם היועמ"ש, שהוא שומר סף, שתפקידו להשגיח שהממשלה לא תחרוג ממסגרת סמכויותיה הקבועות בחוק.

היועמ"ש נבחר, על פי החוק הקיים, בתהליך הכולל שכבות הגנה המבטיחות אי-תלות, בעוד ניסיונות החקיקה הנוכחיים משנים זאת לגמרי. בנוסף, הנוסח הקיים מותיר לממשלה את האפשרות לא לקבל את קביעת היועמ"ש, כלומר קביעתו הופכת להמלצה בלתי מחייבת.

ראש הממשלה בנימין נתניהו, פרקליטו, עורך הדין עמית חדד, ופרקליטם של שאול ואיריס אלוביץ', עורך הדין ז'ק חן, בבית המשפט המחוזי בתל אביב, 12 במאי 2025 (צילום: מרים אלסטר/פלאש90)

התהליך הקיים של בחירת היועמ"ש נקבע בהחלטת ממשלה 2274 משנת 2000, בעקבות ועדת שמגר, והוא בנוי בדיוק כדי להבטיח את אי-התלות של המבקר במבוקר (היועמ"ש בממשלה ורה"מ). ועדה מקצועית-ציבורית קבועה בת חמישה חברים, בראשות שופט עליון בדימוס, מציעה מועמדים לממשלה, והיועץ ממונה לקדנציה אחת בת שש שנים שאינה צמודה לכהונת הממשלה.

גם הדחה לפני תום הכהונה חייבה עד לאחרונה התייעצות מוקדמת עם אותה ועדה. ההצעה שהממשלה העלתה השנה מפרקת את שכבות ההגנה האלה: היא מעבירה את המינוי לדרג הפוליטי ומצמידה את הכהונה לכהונת הממשלה. בנוסף, ההצעה הנוכחית מבטלת את חובת הממשלה לציית לקביעת היועמ"ש.

למעשה, החלטת הממשלה שביטלה את חובת ההתייעצות לפני הדחה כבר נבחנה בבג"ץ ונפסלה.

הממשלה פיטרה בדרך זאת בדצמבר את היועמ"שית המכהנת, גלי בהרב-מיארה, אבל הרכב מורחב של שבעה שופטי בג"ץ (ביניהם שופטים שמונו בוועדה לבחירת שופטים בידי נציגי ממשלות של נתניהו) ביטל פה אחד את הפיטורים והורה להשאיר את בהרב-מיארה בתפקידה. זאת, לפי בג"ץ, בטענה שנפלו בהחלטה על הפיטורים פגמים הליכיים רבים.

הבלמים שנועדו להבטיח את עצמאות היועמ"ש ואת החובה לציית לפרשנות שלו את החוק הם בדיוק מה שהמהלך הנוכחי מבקש לפרק.

המהלך הנוכחי אינו "פיצול מקצועי" אלא פירוק שכבות ההגנה על אי-תלות היועץ. בסופו של דבר, בפועל, גם הפיצול עצמו נגנז. יו"ר ועדת החוקה, שמחה רוטמן, הודיע שמפאת לוח הזמנים יקודמו לקריאה שנייה ושלישית רק הסעיפים המחלישים את מעמד היועץ, בעוד סעיפי הפרדת תפקיד התובע הכללי יידחו לכנסת הבאה. מה שנותר על השולחן אינו פיצול, אלא החלשה בלבד.

לסיכום: שני גופים מקצועיים בכירים ביותר בחנו את פיצול תפקיד היועמ"ש ודחו אותו על הסף: ועדת אגרנט וועדת שמגר קבעו שהפיצול יחליש את הפיקוח על כוחה העצום של הממשלה.

ההצעה של 2026 אינה ממשיכה את עבודת אגרנט ושמגר; היא הופכת את מסקנותיהן, בלי עבודת מטה שוות ערך ובעיצומם של מערכת בחירות, של משפט פלילי של ראש הממשלה ושל משבר חוקתי בין הממשלה, העוברת על החוק שוב ושוב, לבין מערכת המשפט המנסה באופן נואש לבלום אותה.

אידה קידר-מליץ היא סופרת. בעבר כיהנה כסגנית נשיא לכספים אלביט בע"מ. בעלת תואר M.Sc בניהול תעשייתי מהטכניון, ותואר M.A בפילוסופיה מאוניברסיטת חיפה.