להחלטות הממשלה מהימים האחרונים בעניין פיטוריו של ראש שב"כ רונן בר והדחתה של היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה, יש משמעויות בשני היבטים – מיידי ורחב.

בהיבט המיידי, ראש הממשלה בנימין נתניהו מבקש להסיר מדרכו את שני שומרי הסף הללו, שכל אחד מהם עושה לו כאב ראש.

ראש שב"כ אחראי על ניהול החקירה המתנהלת בפרשת קטאר־גייט, ונתניהו נעמד מולו על רגליו האחוריות — תגובה המשדרת כמעט פאניקה, שמוליכה למסקנה שנתניהו חושש מהאפשרות שהחקירה תוביל בסופו של דבר גם אליו.

הדחתם של ראש שב"כ והיועמ"שית עלולה למוטט את החקירה בפרשת קטאר־גייט ואת ההליך הפלילי בתיקי האלפים, עוד בטרם תחל חקירתו הנגדית של נתניהו

במקביל, היועצת המשפטית לממשלה מתעקשת להמשיך ולנהל, בכובעה כראשת התביעה הכללית, את משפטו של נתניהו בתיקי האלפים — תוך שהיא דבקה בעקרונות של שלטון החוק והשוויון בפניו.

הדחתם של שני גורמים אלה עלולה למוטט את החקירה בפרשת קטאר־גייט ואת ההליך הפלילי בתיקי האלפים, עוד בטרם תחל חקירתו הנגדית של נתניהו.

ראש שב"כ רונן בר בטקס הזיכרון במלאת שנה לשבעה באוקטובר, 7 באוקטובר 2024 (צילום: חיים גולדברג/פלאש90)

אבל אלה רק ההיבטים המיידיים. אם תצלח הדחתם של השניים, יהיו לכך משמעויות מרחיקות לכת הרבה מעבר לכך.

המשמעות המרכזית תהיה שהממשלה תשתחרר לא רק ממגבלות של חוות דעת משפטיות או הנחיות מטעם הייעוץ המשפטי, אלא גם מהצורך לפעול בהתאם להחלטות קודמות שלה. בפשטות ובמובהקות — הממשלה תוכל לעשות ככל העולה על רוחה, והמילים "חוקי" ו"בלתי חוקי" יאבדו ממשמעותן.

כדי להסביר זאת, צריך לחזור לוויכוח שהתגלע בשבוע שעבר בין מזכיר הממשלה יוסי פוקס לבין המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי־מינהלי), ד"ר גיל לימון.

לימון טען שקיימות החלטות ממשלה קודמות המחייבות אותה לפנות אל הוועדה המייעצת למינויים בכירים לפני שתתקבל החלטת ממשלה בדבר הדחת ראש שב"כ. פוקס טען מנגד שאין חובה כזאת

בתמצית, לימון טען שקיימות החלטות ממשלה קודמות המחייבות אותה לפנות אל הוועדה המייעצת למינויים בכירים, בראשות השופט בדימוס אשר גרוניס, לקבלת חוות דעתה, לפני שתתקבל החלטת ממשלה בדבר הדחת ראש שב"כ.

פוקס טען מנגד שאין חובה כזאת, כי החלטות הממשלה האלה ממילא בוטלו או הפכו ברבות השנים לבלתי רלוונטיות. תגובת ממשלת ישראל לבקשות לצו ביניים במסגרת העתירות נגד פיטוריו של בר – שהוגשה אמש (שני) לבג"ץ באמצעות עו"ד ציון אמיר, ששוב התייצב למשימה – חזרה מילה במילה על עמדתו של מזכיר הממשלה.

מזכיר הממשלה יוסי פוקס בבית המשפט העליון, 2 ביוני 2024 (צילום: חיים גולדברג/פלאש90)

בסופו של דבר, בהחלטתה ביום חמישי בלילה להדיח את רונן בר, כללה ממשלת ישראל את המשפט המדהים הבא: "להסרת ספק, ועל אף שעמדת הממשלה היא כי אין החלטת ממשלה תקפה לעניין ההליכים לקיצור כהונת ראש השירות, ובכלל זה אין החלטה המחייבת בחינה מוקדמת של הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים, הממשלה קובעת כי החלטתה זו גוברת על כל החלטת ממשלה קודמת בנושא".

ההחלטה הזו, בפשטות, משמעה שמבחינת הממשלה עומד לרשותה כוח מוחלט — לעשות כל דבר, בכל רגע, וללא כללים. היא עומדת בסתירה לעיקרון יסוד שטבע בג"ץ כבר בשנות ה־50 של המאה הקודמת, שלפיו לא די בקיומה של סמכות שתאפשר לרשות מנהלית לפעול בעניין מסוים, אלא שיש גם כללים לאופן שבו היא מפעילה את הסמכות.

השאלה האם פעולה שלטונית היא כדין או אינה כדין אינה מסתכמת בשאלה האם הגוף שקיבל את ההחלטה פעל בסמכות או בחריגה מסמכות.

יוצא כי החלטות ממשלה הן לעיתים בעלות אופי חקיקתי־נורמטיבי, וקובעות כללי התנהלות כלליים, ולעיתים הן בעלות אופי נקודתי־פרסונלי – החלטה למנות אדם קונקרטי לתפקיד מסוים

בהקשר למינוי ראש שב"כ והדחתו, הסמכות אכן קבועה בחוק שב"כ. אך הכללים להפעלת סמכות זו נקבעו בשורה של החלטות ממשלה.

הממשלה עצמה הקימה את הוועדה המייעצת למינוי בכירים, שאמורה לבחון את היבטי טוהר המידות במינוי מועמדים לתפקידים כמו ראש שב"כ, רמטכ"ל, מפכ"ל וכו'. אין חוק שחייב את הממשלה להקים את הוועדה הזו – הוועדה פועלת מכוח החלטת ממשלה, לא מכוח חקיקה.

יוצא כי החלטות ממשלה הן לעיתים בעלות אופי חקיקתי־נורמטיבי, וקובעות כללי התנהלות כלליים, ולעיתים הן בעלות אופי נקודתי־פרסונלי – החלטה למנות אדם קונקרטי לתפקיד מסוים.

הפגנה נגד הכוונה להדיח את ראש שב"כ רונן בר, 18 במרץ 2025 (צילום: תומר נויברג/פלאש90)

הממשלה מוסמכת כמובן לשנות את החלטותיה שלה: סעיף 15 לחוק הפרשנות מעגן את עקרון "הפה האוסר הוא הפה שהתיר". כשם שהממשלה מוסמכת לקבוע כללים למינוי ולהדחת ראש שב"כ, כך היא מוסמכת לשנות אותם ואף לבטלם.

אך גם הסמכות הזו צריכה להיעשות בהתאם לכללי המשפט המנהלי, בסבירות, ללא שיקולים זרים, ובעיקר – על החלטה כזו להיות בעלת אופי נורמטיבי ולא נקודתי. אם משנים את הכללים, משנים אותם מכאן והלאה. מה שהממשלה לא רשאית לעשות הוא לתת לעצמה פטור חד־פעמי מקיום הכללים שהיא עצמה קבעה. פעולה כזו לא יכולה להיחשב פעולה כדין מבלי לנמק.

אם משנים את הכללים, משנים אותם מכאן והלאה. מה שהממשלה לא רשאית לעשות הוא לתת לעצמה פטור חד־פעמי מקיום הכללים שהיא עצמה קבעה. פעולה כזו לא יכולה להיחשב פעולה כדין מבלי לנמק

אבל זה בדיוק מה שהממשלה עשתה בעניין רונן בר. היא לא שינתה את ההוראות המחייבות פנייה לוועדת גרוניס בכל מקרה עתידי של כוונה להפסיק את כהונתו של אחד מנושאי המשרות הבכירים שמתמנים בהמלצת הוועדה המייעצת, היא פשוט נתנה לעצמה פטור במקרה הנוכחי וקבעה כי ההחלטה להדיח את בר – ורק היא – גוברת על כל החלטה קודמת של הממשלה.

זהו תקדים מסוכן, שאם יעבור בשתיקה יהפוך להיות הנורמה החדשה: הממשלה קובעת כביכול כללים עקרוניים, אך הם שווים כקליפת השום, מאחר שברצותה של הממשלה לסטות מהם, היא תרשה לעצמה לעשות כך כלאחר יד, ללא נימוקים.

היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה בטקס השבעת נשיא בית המשפט העליון יצחק עמית בבית הנשיא, 13 בפברואר 2025 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

השיטה הזאת של הממשלה עשויה להתממש כבר בעתיד הקרוב ביותר, אם וכאשר הממשלה תחליט לקיים הצבעה סופית על הדחתה של היועצת המשפטית לממשלה. נכון לעכשיו, הסימנים מעידים כי בכוונת הממשלה לפעול בהתאם לפרוצדורה שנקבעה בהחלטת הממשלה משנת 2000 בנוגע למתכונת מינוי והדחת הנושא בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

אך הכללים הללו משנת 2000 נקבעו בהחלטת ממשלה, לא בחקיקה, ואם הפטנט יצליח במקרה של בר, הממשלה עשויה להחליט לתת לעצמה פטור חד־פעמי מהם גם במקרה של בהרב־מיארה.

אם הפטנט יצליח במקרה של בר, הממשלה עשויה להחליט לתת לעצמה פטור חד־פעמי מהכללים גם במקרה של בהרב־מיארה

במקרה כזה, הממשלה תחליט ברגע האחרון לדלג על ועדת גרוניס, ביודעה כי ההמלצה שתינתן על ידי רוב חבריה תהיה נגד הדחה, ומתוך הנחה שממילא יוגשו עתירות לבג"ץ נגד החלטת ההדחה, ומוטב לממשלה להימצא במצב שבו אישרה לעצמה קיצור דרך פרוצדורלי, מאשר במצב שבו פעלה בניגוד לחוות דעתה המקצועית של ועדת גרוניס – והדמוקרטיה הישראלית תימצא צעד אחד קרוב יותר לפי התהום.