היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה, ביום עיון לרגל השקת
כתב העת "מראות" לזכרו של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג –

הרשו לי להביע את הערכתי לבחירה הערכית להקדיש את הגיליון החגיגי להיבטים החברתיים בעבודת ביקורת המדינה ובירור תלונות הציבור.
אבקש לברך את ידידי, מבקר המדינה, ואת כל העוסקים במלאכה על השקתו של פרויקט חשוב זה.
כנואמת ביום העיון זכיתי לקבל לידי עותק של כתב העת טרם השקתו הפורמלית. מדובר באסופת מאמרים מעניינת, מחכימה, אשר כוללת התייחסויות מזוויות שונות למלאכת ביקורת המדינה ולמלאכת בירור תלונות הציבור. שילובם של המאמרים יחדיו במסגרת אחת מעניק פרספקטיבה רחבה על יחסי הגומלין שבין ביקורת המדינה, בירור תלונות הציבור ודמותה של החברה הישראלית.
לרשויות המדינה השונות מסור כוח שלטוני ייחודי ולהן השפעה דרמטית על חייהם של תושביה. כפי שכבר אמרתי בעבר, לצד מסירת הכוח השלטוני לידי רשויות המדינה מוטלת עליהן חובת נאמנות משפטית כלפי הציבור.

בראש ובראשונה, חובת הנאמנות מחייבת את רשויות המדינה להפעיל את הכוח השלטוני לטובת הציבור. חובת הנאמנות גוררת אמות מידה שעל הרשויות לפעול לפיהן. הרשויות מחויבות להפעיל את הכוח השלטוני בהתאם להוראות הדין, באופן תקין וראוי, תוך עמידה בסטנדרטים מקצועיים נאותים. ביושר. בהגינות. בשקיפות.

מצופה מרשויות השלטון לחתור באופן מתמיד לשיפור ולייעול, למען הציבור.

הכוח השלטוני וחובת הנאמנות הציבורית כרוכים האחד בשנייה. בלא הקפדה על קיום חובת הנאמנות הציבורית, נעדרת הפעלת הכוח שלטוני לגיטימציה מוסרית ובסיס משפטי.

גלי בהרב-מיארה עם כניסתה לתפקיד היועצת המשפטית לממשלה, פברואר 2022 (צילום: נתן וייל, לע"מ)

אחד הכלים החשובים להבטחת קיום חובת הנאמנות הציבורית, על נדבכיה, הוא כלי הביקורת.

קודם לכל, תהליך הביקורת הפנימי שעל גופי השלטון לערוך בעצמם ובאופן יזום, לשם הפקת לקחים מהצלחות כמו גם מכישלונות וטעויות, איתור נקודות תורפה ושיפור השירות לציבור.

למשרד המבקר ולנציבות תלונות הציבור תפקיד חיוני בשמירה על המִנהל התקין בקרב גופי המדינה המבוקרים ועל טוהר המידות בגופים אלה.
לפי סעיף 2(ב) לחוק יסוד מבקר המדינה, על המבקר לבחון, בין היתר, את חוקיות, ובכלל זה את חוקתיות, הפעולות של הגופים המבוקרים.

לא בכדי כתב השופט בדימוס סלים ג'ובראן במאמר המופיע בכתב העת, כי "מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור הוא 'שחקן חוקתי' בעל תפקיד חשוב בהגנה על ערכי הדמוקרטיה בישראל, ובהבטחת שימורם של האיזונים והבלמים במשטר זה".

ביקורת איננה מילה, אלא תחום מקצועי מובחן. בנוסף לרזי מקצוע הביקורת, על מבקר המדינה ואנשיו ללמוד, כעניין שבשגרה, תחומי ידע חדשים שבהם עוסקים הגופים המבוקרים. עליהם לרכוש הבנה בדיסציפלינות מקצועיות אחרות, שאף שאיננה שקולה לזו של הגופים המבוקרים, היא עמוקה דיה לשם קיום שיח עם הגוף המבוקר וגיבוש מסקנות רלוונטיות.

מלאכת ביקורת המדינה והטיפול בתלונות הציבור דורשת עריכת איזונים עדינים. בכלל זאת, נדרש איזון בין הצורך לערוך ביקורת אפקטיבית ומהירה, אשר תוצריה יפורסמו תוך פרק זמן שעודנו רלוונטי לאירועים הנדונים, מצד אחד, לבין החשיבות הרבה שבפתיחות להכרת הגוף המבוקר, ייחודיותו והאתגרים שאתם הוא מתמודד, מצד שני.

על הביקורת להיות בונה, ניתנת ליישום בפועל ורלוונטית גם במבט צופה פני עתיד.

המשימה המונחת על כתפי עמיתי מבקר המדינה ואנשיו, היא אפוא מורכבת במיוחד. כתב העת משמש במה לשיח בנושאים הרלוונטיים, מפרה את החשיבה ואני בטוחה שיסייע לאנשי משרד המבקר ונציבות תלונות הציבור לבצע את עבודתם על הצד הטוב ביותר.

הגיליון החגיגי של כתב העת ויום העיון העוסקים בנושאים חברתיים, מוקדשים לזכרו של השופט בדימוס אליעזר גולדברג ז"ל. ידענותו, חוכמתו הרבה, מסירותו העמוקה לשליחותו הציבורית, והחותם שהטביע על מוסדות המדינה במסגרת תפקידיו השונים, הן מן המפורסמות.

מעשייתו הציבורית ומכתיבתו של השופט גולדברג ז"ל, עולה החשיבות הרבה שהוא ייחס לזכויות הפרט ולתפקיד החברתי שעל רשויות השלטון למלא בדאגה למימושן. דומה שהוא ראה חשיבות מיוחדת בחיזוק קבוצות מוחלשות בחברה.

בדברים שנשא באירוע לציון 30 שנה להקמת נציבות תלונות הציבור אמר כך –
"… יש יסוד לדעה, שהתרחבות השירותים החברתיים והעלייה ברמתם, הותירה קבוצות אוכלוסייה גדולות מאחור. אלה הן קבוצות של אנשים שזכויותיהם החברתיות אינן ממומשות במלואן, והן נתונות במצוקה – לא רק חומרית – אלא גם במצב של חוסר אונים וחוסר שליטה על גורלן…
מתוך אבחנה זו התפתחה תיאוריה של העצמה אישית וקהילתית. העצמה היא תהליך שנועד להוציא את היחיד החלש ואת הקבוצה החלשה מהמצב שבו הם מצויים, למצב של שליטה והתקדמות. העצמה נועדה להגשים הלכה למעשה את זכויות האדם…
בעיקר עוסקים בכך ארגונים לא ממשלתיים. אך לדעתי גם על המדינה למלא תפקידים מסוימים בשינוי החברתי הדרוש…"

שופט בית המשפט העליון בדימוס אליעזר גולדברג, 19 בפברואר 2013 (צילום: מרים אלסטר, פלאש 90)

הדאגה שגילה השופט גולדברג לזכויות של כלל רבדי החברה, בתפקידיו השונים, היא תעודת כבוד למוסדות שבהם כיהן, ובהם מערכת בתי המשפט, משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור.

מערך הייעוץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית רואים בקידום זכויות הפרט ובדאגה לכלל אוכלוסיות החברה חלק מהותי משליחותנו הציבורית משפטית.

כידוע, המסמך המרכזי ביותר ביחס לעבודת היועץ המשפטי לממשלה, אשר המלצותיו אומצו על ידי הממשלה, הוא דו"ח ועדת שמגר.

דוח שמגר מפרט כי ליועצת המשפטית לממשלה יש חמישה תפקידים שונים, "חמישה כובעים":
אחד, היועצת עומדת בראש התביעה הכללית ומערכת אכיפת החוק;
שני, היועצת היא מייצגת המדינה בערכאות;
שלישי, היועצת מעניקה ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות השלטון האחרות;
רביעי, היועצת נותנת ייעוץ משפטי לממשלה בנוגע לחקיקה;
חמישי, היועצת אמונה על ייצוג האינטרס הציבורי הרחב ושמירה על קיום החוק.

כל אחד מחמשת הכובעים של היועצת המשפטית לממשלה הוא עולם ומלואו, אך כולם שלובים זה בזה. הם נשענים כולם על יסוד אחד ממנו הם שואבים את כוחם – הגנה על שלטון החוק בישראל וקידום האינטרס הציבורי. זה למעשה תפקיד העל של היועץ המשפטי לממשלה, שממנו נגזרים כל יתר התפקידים.

במסגרת כל אחד מן התפקידים הללו, ובוודאי שבמסגרת ההגנה על שלטון החוק וקידום האינטרס הציבורי, על מערך הייעוץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית להגן על זכויות אדם ולקדמן, וכן לפעול להגשמת ערכי היסוד של השיטה המשפטית ובהם ערך השוויון.

לעיתים בעין הסערה הציבורית מצויים תיקים מתוקשרים או עניינים המשיקים לסוגיות פוליטיות בוערות שבהם אנו עוסקים. אולם השפעה חברתית מהותית מצויה לא פחות בנושאים הנסתרים מן העין הציבורית, בהחלטות רבות שמתקבלות מדי יום ביומו, להן השפעה רחבה על איכות חייהם של רבים.

כך למשל, במהלך משבר הקורונה, מחלקת ייעוץ וחקיקה קידמה פתרונות משפטיים במטרה להמשיך ולקיים את הפעילות העסקית והכלכלית במשק, ולסייע ליחידים ועסקים, אשר נקלעו לקשיים כלכליים ולחובות. זאת, מתוך הבנה שאלמלא גיבוש תשתית משפטית רלוונטית, המכירה בצרכי החברה מעגל העוני עשוי להתרחב.

כמו כן, בשיתוף אגף החשב הכללי באוצר, גובשו המלצות לשינוי מנגנוני הריבית החלים על חובות, תוך מניעת גידול של חובות.

בנוסף, בימים אלה מקודם תיקון לחוק ההוצאה לפועל אשר נועד לבטל את הסמכות להטיל הגבלה על רישיון הנהיגה של חייבים, בשים לב למידת הפגיעה בחייב הנובעת ממגבלה זו.

זאת ועוד, בשיתוף רשות האכיפה והגבייה מקודמת רפורמה לשינוי יסודי של הכלי של עיקול מיטלטלין בהוצאה לפועל.

מתניהו אנגלמן (צילום: אוליבייה פיטוסי, פלאש 90)

המערך המשפטי הציבורי נועד לסייע לממשלה להגשים את מדיניותה בגבולות הדין ולהוות אמצעי המשרת את החברה וכלי לשינוי חברתי שיגן על ערכים חברתיים, שהם ערכים בסיסיים של חברה דמוקרטית וערכית.

עלינו להיות ערים להגנה על זכויות אדם ולמצוא פתרונות משפטיים שיאפשרו לממשלה לקדם את מדיניותה לצמצום פערים בחברה הישראלית.

אציין כלי נוסף העומד לרשותי לשם מימוש האחריות הכוללת לייצוג האינטרס הציבורי וקידום ערכים חברתיים. הכוונה להוראת סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבויות היועץ המשפטי לממשלה). הוראה זו מעניקה ליועצת המשפטית לממשלה סמכות, לפי שיקול דעתה, להתייצב בכל הליך, גם כשהמדינה אינה צד לו, אם היא מצאה שזכות של המדינה, או זכות ציבורית, או עניין ציבורי יכולים להיות מושפעים מההליך.
תפקיד זה בא לידי ביטוי גם בהוראות חוק ספציפיות נוספות, שדורשות את עמדת היועצת המשפטית לממשלה בהליכים מסוימים, שהמדינה אינה צד להם, למשל בנוגע להסדרי פשרה בתובענות ייצוגיות.

כך, הוגשה התנגדות להסדר פשרה שנחתם במסגרת תובענה שהוגשה נגד מפעילת בתי דיור מוגן, בטענה שהיא מעלה את דמי האחזקה החודשיים, שמשלמים לה הדיירים באופן חד צדדי ופסול.

בהתנגדות להסדר הפשרה שנחתם בין הצדדים נאמר כי אין די בהסדרה עתידית של התנהלות בתי האבות, וכי הסדר פשרה, שאינו כולל פיצוי לדיירים הקשישים שנפגעו מגביית דמי האחזקה אינו ראוי, או סביר, כדרישת חוק תובענות ייצוגיות.

אני רואה חשיבות רבה בהשמעת עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בערכאות השונות, ככלי להגנה על אוכלוסיות שנגישותן לצדק פחותה, אשר הייעוץ המשפטי לממשלה יכול לשמש להן כפה.

הייעוץ המשפטי לממשלה, פרקליטות המדינה, ביקורת המדינה ונציבות תלונות הציבור – הם גופים שותפים, הנושאים ביחד בנטל של שלטון החוק והמנהל התקין.

אנחנו נושאים באחריות משותפת לחברה הישראלית ולאזרחי המדינה.

היחס הדומיננטי בין עבודת הגופים הוא של העצמה הדדית והשלמה.

הדבר נובע ממסורת ארוכת שנים של יחסי כבוד בין הגופים, ומתפיסת העולם של ראשי המערכת לדורותיהם, אשר ראו בשני הגופים זרועות שונות של שמירת הסף במדינה.
עם זאת, יש צורך להסדיר את היחסים בין הגופים כאשר הם פועלים במקביל באותו שדה משפטי. יחסי הגומלין בין הגופים והשותפות ביניהם מוסדרים לעיתים בחקיקה על ידי מערכת איזונים הקבועה בדין.

כך, למשל, מקום בו ביקורת שעורך מבקר המדינה חושפת חשד לביצוע מעשים פליליים, קובע חוק מבקר המדינה מנגנון לפיו מצד אחד, על המבקר להביא עניין זה לידיעת היועצת המשפטית לממשלה, ולרוב תינתן הבכורה להליך פלילי ככל שיפתח, אגב שיח בין היועצת לבין מבקר המדינה. מצד שני, היועצת המשפטית לממשלה מחויבת להודיע למבקר המדינה תוך שישה חודשים על דרך טיפולה בנושא.

ישנם עניינים שבהם לטיפולו של המבקר יתרון יחסי.

כך לדוגמה, אם נתמקד בטיפול באוכלוסיות מוחלשות, נאמר כי שדה המשפט מתקשה לעקוב אחר קצב ההתפתחויות בשדה החברתי. ההגדרה של ערך חברתי מסוים כזכות אדם במובנה המשפטי-פורמלי, מגיעה לעתים באיחור, שנים ארוכות לאחר זיהוי הצורך החברתי.

אולם, מערכת המשפט המדינתית מעניקה גיבוי משפטי, מקום שבו ניתן להביא את הטענה בגדריה של קטגוריה משפטית מובחנת, כזו שהמשפט מכיר בה. לעומת זאת, הביקורת של מבקר המדינה צופה פני עתיד.

ביכולתו של מבקר המדינה, באמצעות חשיבה צופה פני עתיד, להניח מסד רעיוני, שיכוון את רשויות המדינה לבניית התשתית הפיזית והנורמטיבית שתאפשר מימוש מיטיבי של זכויות האדם.

סוד גלוי הוא כי בין מערך הייעוץ המשפטי לממשלה לבין מבקר המדינה יש יחסי עבודה טובים. אנו פועלים מתוך הבנה של התפקיד הייחודי של כל אחד מאתנו וכבוד הדדי.

אני מברכת על שיתוף הפעולה הטוב, ועל הקשב, הפתיחות והתבונה של מבקר המדינה, ויודעת שאזרחי ישראל יוצאים נשכרים מכך.