בחודש אפריל האחרון, זמן קצר לאחר תחילת כהונתה של הכנסת ה-23, הגישה חברת הכנסת ר'דיר כמאל מריח, יחד עם יאיר לפיד וקבוצת חברי כנסת נוספים, הצעת חוק לתיקון חוק יסוד הלאום.

בהתאם להצעה, יוספו לחוק הלאום כמה סעיפים, המדגישים את ערך השוויון ומעמדם של המיעוטים בישראל. "מדינת ישראל מהווה בית ומקיימת שוויון זכויות לכל אחד מאזרחיה", נכתב בהצעה. בחודש יולי הועלתה ההצעה במליאת הכנסת בקריאה טרומית, אך משהתברר שאין לה כל סיכוי, היא הוסרה מסדר היום.

מאי גולן (צילום: הדס פרוש, פלאש 90)

בחודש מאי הניחה חברת הכנסת מאי גולן הצעת חוק מטעם עצמה, בכותרת "הצעת חוק יסוד: פסקת ההתגברות (תיקוני חקיקה)". בהתאם להצעת החוק, יתוקנו הן חוק יסוד השפיטה והן חוק יסוד הכנסת, כך שבית המשפט היחיד שיהיה מוסמך להכריז על בטלותו של חוק יהיה העליון, וזאת רק בהרכב הכולל את כלל שופטיו וברוב של שני שלישים.

עוד הוצע שהעליון לא יוכל לבטל חוק שהכנסת העבירה ברוב של 61 ח"כים ובו קבעה במפורש כי הוא תקף "על אף האמור בחוקי היסוד".

הצעת החוק הזו מעולם לא הגיעה לדיון, והיא תתוייק כעת בסל המיחזור של בית המחוקקים הישראלי, עם פיזור הכנסת והליכה לבחירות.

אפשר להמשיך את הרשימה הזו עוד ועוד. אלפי הצעות חוק, ממשלתיות ופרטיות, מונחות על שולחן הכנסת במהלך כל קדנציה (אלא אם הקדנציות מאוד קצרות, ואז המספר נמדד במאות).

חלק מאותן הצעות חוק הן הצעות לעריכת תיקונים, חוזרים ונשנים, בחוקי היסוד שלנו. הפרוצדורה לחקיקת חוקי יסוד או תיקונים בהם, קשה לעכל, היא בדיוק אותה פרוצדורה לחקיקת חוקים רגילים או תיקונים בהם.

חלק מאותן הצעות חוק הן הצעות לעריכת תיקונים, חוזרים ונשנים, בחוקי היסוד שלנו. הפרוצדורה לחקיקת חוקי יסוד או תיקונים בהם, קשה לעכל, היא בדיוק אותה פרוצדורה לחקיקת חוקים רגילים או תיקונים בהם

הכנסת כידוע חובשת על ראשה שני כובעים. כובע הרשות המחוקקת וכובע הרשות המכוננת. מדי פעם, בלילות ירח מלא, עוד ניתן לשמוע חברי כנסת הטוענים כלפי בית המשפט העליון כי הוא נטל לעצמו את הסמכות לערוך ביקורת שיפוטית על חוקים.

מליאת הכנסת רגע לפני פיזור הכנסת ה-23, 22 בדצמבר 2020 (צילום: דוברות הכנסת)

אך הייתה זו הכנסת שנטלה לעצמה את הסמכות לחוקק "חוקים יסודיים", כפי שהם נקראו אז, כאשר האסיפה המכוננת, שפעלה בחודשים הראשונים לאחר הקמת המדינה וכל תפקידה היה בכינון חוקה בתוך ארבעה חודשים, הכריזה על עצמה ככנסת הראשונה, ובכך נטלה את הסמכות המכוננת, שהייתה מוגבלת בזמן, כסמכות מתמדת של הכנסת, לצד התפקיד לחוקק חוקים רגילים.

העובדה שהליך חקיקתו של חוק יסוד, או תיקון לחוק יסוד, זהה לחלוטין להליך חקיקתו של חוק רגיל, או תיקון לחוק רגיל, בתוספת העובדה שהכנסת היא זו האחראית הן לחקיקת חוקים והן לכינון חוקי יסוד, מציבה את ישראל במצב ייחודי מבחינה משטרית.

חוקה אין לנו, במקומם יש לנו חוקי יסוד, שהם ה"מפעל החוקתי שלנו", שבהתאם להחלטת הררי מ-1950 אמורים להתאסף בסופו של דבר פרקים-פרקים לכדי חוקה שלמה.

חלק משמעותי מתפקידה של חוקה בדמוקרטיות חוקתיות – ומתפקידם של חוקי היסוד אצלנו – הוא ריסון כוחה של הרשות המחוקקת. כאילו בא העם, ב"רגע חוקתי" מיוחד בתולדות המדינה, ואמר לרשות המחוקקת, את אינך כל-יכולה. את רשאית לפעול רק בדל"ת האמות שאנחנו, העם, מסמיך אותך לפעול. אינך רשאית לחוקק חוקים הפוגעים בזכויות יסוד של הפרט, ואת רשאית לפעול רק בהתאם לכללי המשחק המפורטים בחוקה – מבחירות, הליך חקיקת חוקים, ועד כינון ממשלה והצבעות אי-אמון.

יריב לוין יו"ר הכנסת בפתיחת מושב החורף (צילום: דוברות הכנסת – יניב נדב)

בינתיים, עושה הכנסת ככל העולה על רוחה בכינון חוקי יסוד, ובעיקר בהכנסת תיקונים לחוקי יסוד על פי צרכים פוליטיים רגעיים. במובן הזה, נדמה לעתים שאין כל חשיבות בכללי המשחק המפורטים בחוקי היסוד.

חוק היסוד קובע מגבלה של 20 שרים לכל היותר? שטויות, לא היה מו"מ קואליציוני בשני העשורים האחרונים שלא כלל הסכמה בדבר ביטול זמני של המגבלה הזאת, לטובת מינוי שרים נוספים.

חוק היסוד קובע מגבלה של 20 שרים לכל היותר? שטויות, לא היה מו"מ קואליציוני שלא כלל הסכמה בדבר ביטול זמני של המגבלה הזאת, לטובת מינוי שרים נוספים

כישלון באישור תקציב בכנסת מביא לנפילת הממשלה ולפיזור הכנסת? מה הבעיה, פשוט נחוקק "הוראת שעה" זמנית הקובעת שהדד-ליין יידחה בחמישה חודשים; בראשות הממשלה ניצב ראש ממשלה אחד? מה זה חשוב, נחוקק תיקון לחוק היסוד הקובע שיש שני ראשי ממשלה, אחד מכהן ואחד חלופי.

הכול אפשרי. הכול זמין, ואת הכול ניתן לחוקק באמצעות משמעת קואליציונית פשוטה בהליך מזורז, לפעמים תוך יום-יומיים. ואחר-כך עוד מעזים פוליטיקאים ומייצגי הכנסת לעמוד בבג"ץ ולטעון שבשל קדושתם של חוקי היסוד, אין לבית המשפט סמכות להתערב בהם.

הרכב של 11 שופטי בג"ץ בדיון בעתירות נגד חוק הלאום, 22 בדצמבר 2020 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

הכנסת ה-23, שנותקה השבוע ממכשירי ההחייאה ושבמהלך השבוע הבא ייקבע מתי תחדל סופית מלפעול לקראת עונת הבחירות המתרגשת עלינו, הייתה נקודת קיצון בהתייחסות המזלזלת והמבזה לחוקי היסוד. אין עוד שום סעיף קדוש, אין שום עיקרון הנחשב בלתי ניתן לשינוי.

הכנסת ה-23, שנותקה השבוע ממכשירי ההחייאה, הייתה נקודת קיצון ביחס המזלזל והמבזה לחוקי היסוד. אין עוד שום סעיף קדוש, אין שום עיקרון הנחשב בלתי ניתן לשינוי

חקיקת חוקי ממשלת החילופים בעקבות חתימת ההסכם הקואליציוני בין בנימין נתניהו לבני גנץ בחודש אפריל השנה, כחודש וחצי לאחר הבחירות האחרונות, אותתה שאת כללי המשחק ניתן לשנות אפילו במהלך המשחק, תוך שהכנסת עמלה על ניסיון להרכיב קואליציה וממשלה חדשה.

בג"ץ קבע לפני כחודש כי הממשלה והכנסת ינמקו מדוע לא יידחה יישום התיקונים הללו לחוק יסוד הממשלה עד לאחר הבחירות הבאות, מתוך כיבוד העיקרון שאת כללי המשחק משנים רק במבט צופה פני עתיד.

בינתיים התפזרה הכנסת, הבחירות הוקדמו והסוגיה הזו באה לכאורה על פתרונה. אך עד שבג"ץ יאמר את דברו בנושא, הכנסת והממשלה יכולות להמשיך ולשנות שוב ושוב את כללי היסוד שעליהם מושתת משטר המדינה, תוך כדי תנועה ובזמן אמת, ולשחוק עוד ועוד את עקרון שלטון החוק. במצב הזה, חקיקה משטרית עשויה להיות פרסונלית אף אם שמו של הנמען שלה לא כתוב בה במפורש.

תוצאות ההצבעה על הצעת החוק לפיזור הכנסת, 2 בדצמבר 2020 (צילום: מתוך שידורי ערוץ הכנסת)

אז מה צריך לעשות? עד שתושלם החוקה, צריך לחוקק את חוק יסוד החקיקה. הדיון בשנים האחרונות ביוזמה הזו מתמקד בחלק הקרוי "פסקת ההתגברות", אך ליבו של החוק הוא בהסדרת הליך חקיקתם של חוקים רגילים ושל חוקי יסוד, בנורמה יציבה של חוק יסוד, במקום בתקנון הכנסת.

יש לקבוע סדרת מכשולים שיקשו על עריכת שינויים בחוקי יסוד, וימנעו לחלוטין אפשרות להחילם באופן מיידי. למשל, באמצעות קביעת כלל שבין הקריאה השנייה לקריאה השלישית יחלפו 12 חודשים, לא פחות מכך.

יש לקבוע סדרת מכשולים שיקשו על עריכת שינויים בחוקי יסוד, וימנעו לחלוטין אפשרות להחילם באופן מיידי. למשל, באמצעות קביעת כלל שבין הקריאה השנייה לקריאה השלישית יחלפו 12 חודשים, לא פחות מכך

יש למנוע לחלוטין מצבים של חקיקה זמנית בחוקי יסוד – "הוראות שעה" למיניהן – שהן ההיפך המוחלט ממה שאמורה לכלול חוקה, דהיינו נורמות שישררו לדורות.

ויש למנוע לגמרי אנומליות חקיקתיות היוצרות חורים שחורים נורמטיביים, שאותם ניתן לזהות לעתים בחקיקה הכוללת את המילים "על אף האמור בכל דין…".

הבחירות לכנסת ה-24 עשויות להיות נקודת זינוק לסדרה של תיקונים במישור החברתי, הציבורי, הפוליטי והמשטרי. השבת כבודם של חוקי היסוד והקפדה על מעמדם הנורמטיבי העליון עשויות להיות התחלה טובה.